Clément Beaune, élève à l’École nationale d’administration, est diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris (Sciences Po) et du Collège d’Europe (Bruges). Il est l’auteur de Un membre fondateur face à la nouvelle Union : comment la France perçoit-elle et promeut-elle son influence dans l’Union européenne élargie ?, Collège d’Europe, mai 2005.

Thierry Chopin est directeur des études de la Fondation Robert Schuman. Docteur en science politique de l’École des hautes études en sciences sociales (EHESS), il est professeur au Collège d’Europe (Bruges) et enseigne également à l’Institut d’études politiques de Paris (Sciences Po). Il est membre du conseil scientifique de la revue Horizons stratégiques du Centre d’analyse stratégique. Il est l’auteur de plusieurs ouvrages, notamment La République « une et divisible » (Plon, 2002), et plus récemment L’Amérique et l’Europe : la dérive des continents ? (Grasset, 2006) ; il a dirigé (avec Michel Foucher), Rapport Schuman 2007 sur l’état de l’Union européenne (Lignes de repères, 2007).

Résumé À mi-parcours de la 6e législature (2004-2009), l’influence française au Parlement européen semble s’être renforcée par rapport aux mandatures précédentes. Le changement de présidence qui vient d’avoir lieu fournit une occasion de mesurer les évolutions enregistrées sur cette question depuis 2004. Une amélioration doit être notée, comme en témoignent les éléments suivants : regroupement des eurodéputés français au sein des groupes politiques les plus puissants ; présence plus forte au sein des commissions parlementaires qui « comptent » ; implication accrue dans le travail parlementaire. Néanmoins, les progrès observés restent fragiles : à l’approche des grandes échéances nationales de 2007, certains eurodéputés français ont déclaré vouloir être candidats aux élections législatives nationales, risquant d’envoyer à l’Union européenne un message de désintérêt, nuisible à l’influence hexagonale. Pour consolider et renforcer celle-ci, une approche prospective doit être adoptée, afin d’envisager les pistes d’actions possibles dans la perspective des prochaines élections européennes en 2009 : au niveau des pouvoirs publics, vers les partis politiques et en direction des électeurs eux-mêmes. Enfin, renforcer l’influence française au sein du Parlement européen suppose un changement de logique, qui concerne la manière dont les responsables politiques français intègrent la dimension européenne : il convient de passer d’une « rhétorique de la puissance » à une réelle « politique d’influence », nécessitant un engagement constant des responsables politiques français dans les affaires européennes et l’abandon d’une action à portée trop souvent symbolique qui isole la France. À cet égard, l’acceptation du débat sur le siège du Parlement européen constituerait un signe d’ouverture bienvenu.

Mots-clés
Union européenne – Parlement européen – France – influence
European Union – European Parliament – France – influence

Le début de l’année 2007 marque l’entrée dans la seconde moitié de la 6e législature au Parlement européen : dans le sillage du changement de présidence, qui est passé du groupe socialiste à la droite européenne, les postes de responsabilité ont fait l’objet d’une redistribution.

Ce tournant politique fournit une occasion d’évaluer l’influence française au Parlement européen et d’explorer les voies de son accroissement. Presque deux ans après le « non » du 29 mai 2005 et au lendemain d’un nouvel élargissement qui réduira mécaniquement le nombre d’eurodéputés de notre pays, la présence française au sein des institutions européennes doit, plus que jamais, faire l’objet d’attention et d’efforts de la part des forces politiques nationales. Or, après un état des lieux assez critique en 2004¹, un constat encourageant l’an dernier², il apparaît que les signes du renforcement de l’influence française au Parlement européen restent fragiles, les échéances nationales de 2007 risquant de reléguer au second plan les préoccupations européennes.

Dans ce contexte, et au-delà de la seule évaluation des évolutions enregistrées depuis 2004, il convient également de s’interroger sur les voies de consolidation et de renforcement possibles de l’influence française au sein du Parlement européen, avec pour ligne d’horizon les prochaines élections européennes en 2009.

La question de l’influence française au Parlement européen, qui a fait l’objet d’une première prise de conscience lors des élections européennes de 2004, doit susciter une attention continue, et ce pour une double raison : dans le « triangle institutionnel » communautaire, le Parlement européen est la seule institution dont les membres sont élus au suffrage universel direct, depuis 1979, ce qui confère aux électeurs un poids qui est loin d’être négligeable, compte tenu des pouvoirs croissants de cette institution ; en effet, c’est également la seule institution dont les pouvoirs se sont étendus de manière aussi continue depuis une vingtaine d’années, que ce soit sur les plans législatif et budgétaire ou en matière de contrôle administratif et politique, notamment à l’égard de la Commission européenne. À ce titre, le Parlement européen est une institution stratégique pour l’influence française.

Évaluation de l’influence française au Parlement européen à mi-mandat

La répartition des eurodéputés français au sein des groupes politiques : un mouvement de concentration bienvenu

L’élection des eurodéputés suit une logique proportionnelle qui fait des groupes politiques et de leur coopération constante une variable essentielle du fonctionnement du Parlement européen³.

La mise à disposition de moyens techniques (collaborateurs, secrétariat, salle de réunion, budget pour des publications, traductions, etc.) ainsi que le droit de parole et d'initiative politique sont fonction de la taille du groupe.

Il en est de même pour l'accession aux principaux postes de responsabilités (vice-présidences et questure du Parlement européen, présidences et vice-présidences des commissions et délégations, rapporteurs). La présidence est partagée pendant la législature en deux mandats de deux ans et demi entre les deux principaux groupes, généralement – et actuellement – le groupe du Parti Populaire Européen (Démocrates-Chrétiens) et des Démocrates Européens (PPE-DE) et le groupe socialiste au Parlement européen (PSE).

En conséquence, l'influence de la France se mesure notamment à la capacité de ses eurodéputés à se rassembler au sein des groupes numériquement les plus importants, en particulier le groupe PPE-DE, dominant depuis 1999, et le groupe socialiste. De cette concentration plus ou moins forte dans les groupes influents dépend largement l’accès aux fonctions clés de rapporteur et de coordinateur dans les commissions parlementaires.

Les groupes politiques : une plus forte concentration

Sous la 5e législature (1999-2004), le Parlement européen comptait sept groupes politiques, outre le rassemblement des non-inscrits, soit huit formations. La France se singularisait par la grande dispersion de ses 87 députés entre ces formations et leur faible présence dans les groupes influents : plus d’un élu français sur deux appartenait à l’un des quatre groupes les plus réduits ou siégeait parmi les non-inscrits.

Cette dispersion ne permettait pas à la France de bénéficier d’une masse critique, à la différence de l'Allemagne, dont les 99 députés se répartissaient entre trois groupes, dont les deux plus importants.

Avec la 6e législature (2004-2009), parmi les grands États membres, la France a cédé à l'Italie son record de dispersion des eurodéputés entre la quasi-totalité (tous sauf un) des groupes politiques du Parlement européen. Il convient en effet de relever une nouvelle concentration des eurodéputés français dans les formations numériquement importantes, deux eurodéputés français sur trois appartenant désormais à l'un des trois groupes les plus influents. À l’inverse, l’influence britannique s’est trouvée menacée par le succès du parti eurosceptique UKIP (United Kingdom Independence Party), dont les dix élus siègent dans le groupe peu puissant Indépendance et Démocratie.

Ce mouvement favorable résulte en partie de la réforme, en 2003, du mode de scrutin français pour les élections européennes : la France est désormais divisée en huit circonscriptions régionales, qui se sont substituées au cadre national antérieur. Ce faisant, le législateur a de facto augmenté le seuil nécessaire pour qu’un parti obtienne l’élection d’un député européen et ainsi limité l’éparpillement des élus français entre diverses listes et divers groupes⁴, malgré la décision des députés de l’Union pour la démocratie française (UDF) de quitter le groupe PPE-DE pour rejoindre le groupe de l’Alliance des Démocrates et des Libéraux pour l’Europe (ADLE).
 

	Ensemble du Parlement européen % de députés dans le groupe		Au sein de la délégation allemande % de députés dans le groupe		Au sein de la délégation française % de députés dans le groupe		Au sein de la délégation britannique % de députés dans le groupe
Groupes politiques	1999-2004	depuis le 01/01/2007	1999-2004	depuis le 01/01/2007	1999-2004	depuis le 01/01/2007	1999-2004	depuis le 01/01/2007
PPE-DE	37,28	35,33	53,54	49,49	24,14	21,79	42,53	34,61
PSE	28	27,68	35,35	23,23	20,69	39,74	33,33	24,36
ELDR* (1999-2004) puis ADLE	8,48	13,52	0	7,07	1,15	14,10	12,64	15,38
GUE/NGL*	7,84	5,61	7,07	7,07	17,24	3,85	0	1,28
Verts/ALE*	7,04	5,36	4,04	13,13	10,34	7,69	6,90	6,41
UEN*	3,68	5,23	0	0	4,60	0	0	0
EDD* (1999-2004) puis IND/DEM*	2,88	2,93	0	0	10,34	3,85	3,45	12,82
ITS*	-	2,55	-	0	-	8,97	-	1,28
Non inscrits	4,80	1,79	0	0	11,49	0	1,15	3,85
* ELDR : Parti Européen des Libéraux, Démocrates et Réformateurs GUE/NGL : Gauche unitaire européenne/Gauche verte nordique Verts/ALE : Verts/Alliance Libre Européenne UEN : Union pour l'Europe des Nations EDD : Europe des Démocraties et des Différences IND/DEM : Indépendance/Démocratie ITS : Identité, Tradition, Souveraineté Source : Parlement européen

Les présidences de groupes politiques

Jusqu’au changement de présidence du Parlement européen, qui a vu Hans Gert Poettering (PPE-DE) succéder à Josep Borrell (PSE) début janvier 2007, la France n’avait toutefois pas réussi, malgré cette concentration accrue, à conquérir de nouvelles présidences de groupe : seul le groupe GUE/NGL était présidé par un élu français. La France n’a notamment pas pris la direction du groupe socialiste, au sein duquel sa délégation est pourtant dominante⁵. Notre pays dispose en outre de trois vice-présidences de groupe, contre deux présidences (ADLE et IND/DEM) et trois vice-présidences pour les Britanniques, trois présidences (dont celles des deux principaux groupes, outre la co-présidence des Verts) et une vice-présidence pour les Allemands.

En revanche, les résultats hexagonaux sont meilleurs au sein du bureau du Parlement européen. Notamment grâce à la concentration de ses élus, la France a maintenu dans cette instance son niveau de représentation par rapport à la 5e législature, malgré l’arrivée d’eurodéputés des nouveaux États membres. La France dispose ainsi de 2 vice-présidences – Pierre Moscovici (PSE) et Gérard Onesta (Verts/ALE) ; l’Allemagne en compte 4, le Royaume-Uni et l’Italie 2 chacun.

Néanmoins, à la faveur du remaniement des postes de responsabilité, l’élection du Français Joseph Daul (PPE-DE) à la présidence du PPE-DE, groupe politique majoritaire au sein du Parlement européen), constitue un élément important du point de vue de la présence française à une instance de direction de première importance. Ainsi, 3 groupes politiques, sur les 8 que compte désormais le Parlement européen (auxquels il faut ajouter les « Non-inscrits »), sont présidés par des Français⁶.

 

Les commissions parlementaires : une répartition plus favorable

 

La présence des eurodéputés français dans les commissions

Durant la mandature précédente, les eurodéputés français étaient fortement attirés par les commissions en charge de secteurs sur lesquels l'impact du travail du Parlement européen était limité (en particulier les commissions principalement chargées du suivi de la coopération intergouvernementale, comme la commission des Affaires étrangères, des droits de l'Homme, de la sécurité commune et de la politique de défense). En revanche, les six commissions dites « législatives », en particulier les commissions à vocation économique, dans lesquelles le Parlement européen a progressivement acquis un pouvoir de codécision avec le Conseil de l’Union européenne, étaient relativement délaissées par les Français.

Sous la 6e législature, l'organisation sectorielle des commissions a été revue et leur nombre a été légèrement accru (22 commissions permanentes contre 17, le nombre des commissions à vocation législative et économique passant quant à lui de 6 à 8). La représentation française au sein des commissions économiques et législatives est beaucoup plus importante que par le passé, allant jusqu'à concurrencer celle des eurodéputés britanniques, très attachés à être fortement présents au sein de ces commissions.

	Poids des députés allemands (%)		Poids des députés français (%)		Poids des députés britanniques (%)
	1999-2004	depuis le 01/01/2007	1999-2004	depuis le 01/01/2007	1999-2004	depuis le 01/01/2007
PARLEMENT EUROPÉEN	12,56	12,63	11,04	9,95	11,04	9,95
Politique régionale, Transports, Tourisme (1999-2004) puis Transports et tourisme	16,81	11,88	15,90	11,88	14,16	8,91
Affaires économiques et monétaires	19,27	17,35	10,84	9,18	14,46	10,2
Environnement, Santé publique et Sécurité des consommateurs (1999-2004) puis Environnement, santé publique et sécurité alimentaire	14,65	12,5	10,34	6,62	15,52	9,56
Emploi et affaires sociales	14,43	11,11	12,37	9,09	16,49	14,14
Industrie, Commerce extérieur, Recherche et Énergie (1999-2004) puis Industrie, recherche et énergie	18,35	14,15	11,92	13,21	15,60	9,43
Affaires juridiques et Marché intérieur (1999-2004) puis Affaires juridiques	16,18	16,67	13,23	12,96	14,70	9,26
Marché intérieur et protection des consommateurs	-	13,79	-	8,05	-	12,64
Commerce international	-	12,31	-	13,85	-	13,85
Budgets	-	15,96	-	9,57	-	5,32
N.B. : figurent en gras les chiffres indiquant une surreprésentation des eurodéputés d’un pays par rapport à leur poids au sein du Parlement européen dans son ensemble. Les 17 commissions de la 5e législature ont été légèrement modifiées et sont désormais au nombre de 20 dans la 6e législature. Source : Parlement européen

Les présidences de commission

Si les pouvoirs inhérents à cette fonction sont limités, un président de commission ne pouvant décider en lieu et place des membres de celle-ci, la portée symbolique d’un tel poste ne saurait être sous-estimée s'agissant de l'influence que peut exercer un État membre.

Durant la 5e législature, la France n'avait obtenu que 2 présidences sur les 17 commissions parlementaires (contre trois pour l'Allemagne et trois pour le Royaume-Uni). Ce maigre bilan quantitatif n'était pas compensé d'un point de vue qualitatif puisque les commissions présidées par des eurodéputés français (Culture et Agriculture) ne figurent pas parmi les commissions les plus influentes.

Sous la 6e législature, la France, qui comptait 5 présidences de commission jusqu’en janvier 2007, en compte désormais 4 : Affaires économiques et monétaires ; Pêche ; Libertés civiles, justice et affaires intérieures ; Droits de l’Homme. L’élection de Joseph Daul à la tête du PPE-DE a eu pour effet automatique la perte de la présidence qu’il détenait à la commission de l’agriculture. L'Allemagne dispose aujourd’hui de 5 présidences, l'Italie, le Royaume-Uni et l’Espagne de 2, sur les 22 que comprend l’organigramme du Parlement européen. Outre ce progrès quantitatif, les commissions présidées par des Français sont plus influentes que par le passé, en particulier la commission des Affaires économiques et monétaires.

Les coordinateurs

Chargés de suivre et d'orienter les décisions dans les commissions parlementaires au nom des groupes qui les ont désignés, les coordinateurs exercent une influence importante sur les travaux du Parlement européen.

Le bilan français sur la législature actuelle indique une légère progression dans ce domaine en comparaison de la période précédente.

Certes, aucun Français n'est coordinateur pour le groupe principal, PPE-DE (contre 7 Allemands, 7 Britanniques, 4 Espagnols) ; sous la 5e mandature, la France disposait d’un demi-poste, partagé avec un député néerlandais. De surcroît, seulement 2 Français sont actuellement coordinateurs pour le groupe PSE, contre 6 Allemands, 2 Espagnols, 2 Britanniques.

Néanmoins, des progrès sensibles doivent être constatés au sein du groupe ADLE, qui comprend 4 coordinateurs français. Entre 1999 et 2004, le groupe des libéraux ne comptait aucun coordinateur français.

D'un point de vue institutionnel, en termes de présence aux postes stratégiques, l'influence française au sein du Parlement est dorénavant plus importante qu'elle ne l'était à la veille des élections européennes de juin 2004. Les leçons énoncées lors de la campagne (nécessaire concentration dans les groupes politiques majoritaires, meilleure représentation au sein des commissions parlementaires puissantes) ont en partie été tirées.

L’activité des eurodéputés français : une implication accrue

La précédente législature du Parlement européen avait été caractérisée par la relative faiblesse de l'activité des eurodéputés français. Si, depuis deux ans et demi, des signes d’absentéisme persistent chez certains élus français, qui cumulent souvent plusieurs mandats (48 sur 78, soit près des deux tiers d’entre eux), le bilan en termes de « productivité » est plus positif, ce qui s’explique par leur présence accrue, depuis 2004, dans les groupes politiques qui comptent.

Une réelle amélioration de l’assiduité des eurodéputés français malgré une insuffisante présence de certains parlementaires en séance plénière

Si une réelle amélioration de l’assiduité des eurodéputés français semble être intervenue depuis le début de l’actuelle législature, l’absentéisme de certains reste préoccupant.

Selon le recensement du site europarliament.net en 2004-2005, le taux de présence en séance plénière des élus français atteignait 83,17%, contre 79,22% au cours de la mandature précédente.

La France se situait cependant toujours en deçà de la moyenne européenne (87,36%), au 23e rang sur les 25 États membres, loin derrière les délégations les plus assidues, comme Chypre (97,16%) et l’Autriche (95,04%).

Au niveau individuel, deux Français figuraient parmi les cinq élus les plus fréquemment absents.

En 2006, une nouvelle étude a classé les eurodéputés français en fonction de leur implication dans les travaux parlementaires, en prenant notamment en compte le critère d’assiduité en séance plénière depuis juin 2004. Sur un total de 78, 24 députés français affichent un taux de présence supérieur à 90%, dont 6 de 100% : Mmes Françoise Grossetête, Margie Sudre, Christine de Veyrac, (PPE-DE), Janelly Fourtou (ADLE) et MM. Jean-Louis Cottigny (PSE) et Gérard Onesta (Verts/ALE). En bas du classement, certains élus, comme Philippe de Villiers (IND/DEM - 54,26%) ou Paul Vergès (GUE/NGL - 46,07%), manifestent un absentéisme chronique⁷.

L’essentiel de l’activité parlementaire se déroulant au sein des commissions et la présence en séance plénière se réduisant fréquemment aux moments de vote, ce critère d’assiduité doit néanmoins être complété par d’autres indicateurs, mesurant la « productivité » des eurodéputés.

Un net progrès concernant la productivité des eurodéputés français

 

Les questions parlementaires et les interventions en séances plénières

Confirmant une tendance identifiée sous les précédentes législatures, l’observation des travaux parlementaires depuis juin 2004 révèle que les eurodéputés français posent moins de questions à la Commission et au Conseil que leurs homologues allemands et britanniques ; ils interviennent également moins souvent en séance plénière.

Mi-septembre 2006, le recensement effectué à partir des données publiées sur le site du Parlement européen⁸ indique que les élus français adressent moins de questions à la Commission et au Conseil que leurs collègues des grands pays : environ 500 questions pour les eurodéputés de notre pays, contre près de 1 000 pour les Allemands et presque 3 000 pour les Britanniques.

À la même date, le décompte des interventions en séance plénière aboutit au même constat : au nombre de 1 000 pour les Français, celles-ci atteignent près de 2 500 pour les eurodéputés allemands et plus de 2 700 pour les élus britanniques.

Ces données révèlent une implication relativement limitée des élus français dans l’activité de contrôle parlementaire.

Les différences de comportement entre eurodéputés de différentes nationalités peuvent traduire des cultures politiques diversifiées, la tradition du contrôle parlementaire étant plus ancrée au Royaume-Uni qu’en France.

Ces différences expriment aussi des nuances qualitatives plus subtiles : ainsi les élus du parti eurosceptique britannique UKIP interviennent fréquemment en séance plénière (30 interventions par député en moyenne depuis 2004), mais cet activisme est davantage le signe d’une attitude protestataire que d’une réelle influence au sein du Parlement européen.

Au regard de ces éléments, il est possible de relativiser cet indicateur. Par contre, il est regrettable que les eurodéputés français ne soient pas davantage porteurs d’un plus grand nombre de « résolutions » pour leur groupe.

Les rapports parlementaires

Au cœur de l’activité parlementaire, les rapports constituent une mesure plus appropriée de la productivité des eurodéputés. En effet, plus encore que lors des votes en séances plénières, c’est lors des travaux conduits en amont au sein des commissions parlementaires que peut se mesurer l’influence des groupes politiques et des délégations nationales. Le nombre des rapports rédigés par telle ou telle délégation constitue ainsi une variable clé, dans la mesure où le contenu de ces rapports, fût-il amendé à la marge, détermine en grande partie la nature des votes en commissions et en séances plénières⁹.

Sur la base de ce critère, le constat global est encourageant.

Une étude du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF)¹⁰, publiée en 2004, révélait que, de 1999 à fin 2003, les 31 députés néerlandais avaient rédigé 107 rapports, les 99 députés allemands 299, les 87 députés français 119. Le taux d'activité était donc, au terme de la 5e législature, de 3,45 rapports pour un député néerlandais, 3,02 rapports pour un député allemand, 2,73 rapports pour un député britannique, contre seulement 1,37 pour un député français.

La tendance s’est inversée avec la nouvelle législature, puisque les députés français rédigent désormais plus de rapports que leurs homologues allemands et britanniques. Ce bon résultat semble s’expliquer en large partie par le poids accru des élus de notre pays au sein des groupes politiques les plus influents.

	Par député allemand	Par député français	Par député britannique
Rapports	1,26	1,44	0,92
Questions	9,9	6,6	37,4
Interventions en séance plénière	25,1	13,6	34,9
Source : Parlement européen, EUROP Agora

Quelle stratégie pour consolider et renforcer l’influence française à l’horizon 2009 ?

À l’issue de cette évaluation, une amélioration doit être notée, comme en témoignent les éléments suivants : regroupement des eurodéputés français au sein des groupes politiques les plus puissants ; présence renforcée au sein des commissions parlementaires qui « comptent » ; implication accrue dans le travail parlementaire.

Néanmoins, les progrès enregistrés restent fragiles : à l’approche des grandes échéances nationales de 2007, certains eurodéputés français ont déclaré, en effet, vouloir être candidats aux élections législatives. Élus et partis français risquent ainsi d’envoyer à l’Union européenne un message de désintérêt, nuisible à l’influence hexagonale.

Pour consolider et renforcer celle-ci, une approche prospective doit être adoptée, afin d’envisager les pistes d’actions possibles dans la perspective des prochaines élections européennes en 2009, qui seront caractérisées par un contexte juridico-politique renouvelé dont il faudra tenir compte.

Un nouveau contexte juridique et politique européen devra être pris en considération en 2009

Au moment des élections européennes de juin 2009, le contexte juridique et politique de l’Union européenne aura changé. Afin de préserver et renforcer l’influence française au sein du Parlement européen, ces évolutions devront être bien connues et prises en compte.

Des évolutions juridiques inévitables

Sur le plan juridique, deux éléments doivent faire l’objet d’une attention soutenue. L’un de ces changements est déjà acquis et ne devrait pas être remis en cause : la diminution, à l’issue de la législature actuelle, du nombre d’eurodéputés français. L’autre n’est pas acté, mais semble inéluctable à terme : l’augmentation du champ de décision du Parlement européen.

Une Union composée de 27 pays conduit à un affaiblissement mécanique de l’influence exercée par les pays de l’Union. À compter de juin 2009, conformément au traité d’adhésion à l’Union européenne de la Bulgarie et de la Roumanie, la délégation française au Parlement sera réduite à 72 élus, contre 78 aujourd’hui. Néanmoins, il est possible d’avancer que cette diminution quantitative pourrait être compensée par une amélioration qualitative, et que cette amélioration constitue l’un des défis institutionnels majeurs que la France doit relever dans les deux ans qui viennent.

Un autre changement probable, sans doute au-delà de l’horizon 2009, serait l’accroissement des compétences législatives du Parlement européen. Le traité établissant une Constitution pour l’Europe, dont la relance constitue la priorité de la présidence allemande de l’Union européenne au premier semestre 2007, prévoit une extension notable des matières soumises à codécision (du Parlement et du Conseil), par exemple dans un domaine aussi sensible que la politique agricole commune, dans le droit fil des révisions antérieures des traités. Quoi qu’il advienne du traité constitutionnel, une réforme institutionnelle paraît indispensable et inévitable dans une Union à 27 États membres, voire plus à moyen terme ; dans cette perspective, la tendance historique au renforcement progressif des pouvoirs du Parlement semble également devoir se prolonger. Il importe ainsi dès aujourd’hui de concentrer l’attention de notre pays sur l’institution dont le poids est le plus amené à augmenter.

Des changements politiques incertains

D’un point de vue politique, le contexte européen pourrait aussi significativement évoluer d’ici 2009. Deux éléments nouveaux pourraient en effet transformer le jeu parlementaire, dans un sens et une mesure encore difficiles à déterminer.

Groupe politique le plus puissant depuis 1999 au sein du Parlement, le PPE-DE voit sa cohérence de plus en plus mise en cause. Avec l’arrivée à la tête de leur parti de David Cameron, les conservateurs britanniques qui siègent à Strasbourg ont de nouveau posé la question de leur adhésion au groupe de centre-droit. Si elle intervenait, la scission des Tories affaiblirait sans doute la position britannique au sein de l’assemblée européenne : en effet, les élus conservateurs rejoindraient ou créeraient alors un groupe moins puissant que le PPE-DE. La France ne saurait toutefois compter sur cette hypothèse incertaine aux conséquences inconnues pour accroître sa propre influence au sein du Parlement.

L’autre bouleversement, aux effets tout aussi imprévisibles sur l’influence hexagonale, est lié à l’élargissement de l’Union. Le dernier en date, qui a concerné la Bulgarie et la Roumanie, a permis techniquement, par la réunion de 20 députés issus de 7 États membres, la création d’un nouveau groupe politique – d’extrême droite (ITS) – au Parlement. Ces deux adhésions et celles à venir peuvent ainsi accroître le morcellement politique dans l’assemblée. Dans ce contexte, la coopération entre les groupes numériquement dominants, en particulier le PPE-DE et les socialistes, s’avérera encore plus nécessaire à l’avancement des travaux législatifs et le regroupement des élus français au sein de ces formations encore plus indispensable.

Ces éléments tendent à montrer que les évolutions politiques dans l’Union sont potentiellement importantes, et susceptibles de peser fortement sur l’influence française au sein du Parlement européen : elles doivent à ce titre faire l’objet d’un suivi attentif de la part des pouvoirs publics et des partis politiques nationaux. Une telle attention semble d’autant plus utile que c’est précisément sur le plan de la volonté politique que l’influence hexagonale à Bruxelles et Strasbourg pourra être renforcée. Juridiquement actée, la diminution quantitative du poids de la France est en effet certaine ; seule une action résolue peut compenser cette perte numérique par une amélioration qualitative, déjà engagée. Les signes d’une plus grande implication des élus français dans le travail parlementaire sont nombreux, mais encore fragiles¹¹.

Pistes d’action dans la perspective des élections européennes de 2009

À l’approche des élections européennes de 2004, plusieurs études avaient souligné les faiblesses françaises au Parlement européen et attiré l’attention des responsables politiques sur ce déficit d’influence nationale au sein d’une institution de plus en plus puissante¹². Une certaine prise de conscience semble avoir eu lieu. Pour conforter les progrès réalisés, l’effort doit être généralisé, impliquant trois niveaux d’action : les pouvoirs publics, les partis politiques et les électeurs eux-mêmes.

Les pouvoirs publics

La mobilisation pour le renforcement de l’influence française, en particulier au Parlement européen, s’est d’abord manifestée au plus haut niveau politique, en amont et en aval du scrutin de juin 2004.

Le président de la République lui-même avait souligné l’importance du regroupement des eurodéputés français au sein des groupes dominants dans une conférence de presse spéciale sur le thème de l’Europe, au printemps 2004¹³. Dans le même mouvement, sous l’égide de Michel Barnier, ancien commissaire européen et alors ministre des Affaires étrangères, la XIIe conférence des ambassadeurs, en août 2004, avait été consacrée aux stratégies d’influence, notamment au niveau européen.

Au-delà des seules déclarations de principe, des actions concrètes ont été engagées ces dernières années. Michel Barnier a ainsi lancé un plan d’action destiné à « consolider et accroître [l’] influence [de la France] en Europe »¹⁴. Annoncé à la Conférence des ambassadeurs d’août 2004, ce plan a été adopté au début de l’année 2005 : il fixe pour objectifs de « travailler davantage avec le Parlement européen » et d’« influencer les décisions de la Commission avant qu’elle ne fasse des propositions », notamment « par l’implantation à Bruxelles de ‘think tanks’ plus tournés vers les questions internationales que françaises »¹⁵. La création du Centre d’analyse stratégique par le décret du 6 mars 2006, avec une mission de réflexion explicite sur les questions européennes (article 1er), ainsi que l’institution d’un Cycle des Hautes études européennes, dont la première promotion rassemble 30 auditeurs, exerçant d’importantes responsabilités professionnelles, pour 30 jours de formation entre janvier et octobre 2007¹⁶, témoignent également de cette mobilisation accrue des autorités nationales.

Des changements supplémentaires apparaissent toutefois nécessaires. Quelques réformes spécifiques seraient de nature à renforcer l’influence française dans l’Union, tout particulièrement au Parlement européen. En particulier, une nouvelle modification du mode de scrutin aux élections européennes pourrait être envisagée en France, dans le prolongement de la réforme de 2003. L’esprit du changement alors opéré était en effet de favoriser la participation des électeurs et de limiter l’éparpillement des élus français entre différentes listes et différents groupes. La réforme semble avoir échoué sur le premier point : le taux de participation en juin 2004, de 43,14%, fut le plus faible enregistré depuis le premier scrutin, en 1979. Les élections de 2004 ont en revanche permis une première avancée en matière de rapprochement des électeurs et de leurs eurodéputés, en substituant à l’unique circonscription hexagonale huit circonscriptions interrégionales. Il convient de poursuivre cet effort de rapprochement tant les effets d’échelle gênent encore l’identification des électeurs à leurs représentants au Parlement européen : à titre de comparaison, un eurodéputé élu dans le Sud-Ouest de la France représente 8 000 000 d’électeurs quand un député à l’Assemblée nationale en représente autour de 100 000. Pour contribuer à cet objectif de proximité des électeurs de leurs élus, et renforcer le regroupement des eurodéputés, il pourrait être envisagé d’organiser les élections européennes dans le cadre de listes régionales ; ce niveau est désormais bien connu des citoyens, à la différence des circonscriptions interrégionales créées en 2003, nouvel échelon encore lointain et peu familier.

Un autre changement paraît indispensable : la limitation du cumul des mandats pour les eurodéputés français. Sur ce point, la réforme de 2003 a en effet marqué un recul, qu’il convient de corriger : alors qu’elle avait été supprimée en 2000, la possibilité de cumuler un mandat au Parlement européen avec la direction d’un exécutif local a été réintroduite trois ans plus tard. Rare chez les élus britanniques et allemands, le cumul est particulièrement fréquent dans la délégation française, au sein de laquelle bon nombre d’élus français cumulent souvent plusieurs mandats (48 sur 78, soit près des deux tiers d’entre eux). Dans le cadre d’une réforme du mode de scrutin qui consoliderait l’ancrage local des eurodéputés, le retour à une limitation plus stricte du cumul pourrait contribuer au renforcement de l’influence des élus français au Parlement européen.

Les transformations nécessaires renvoient également à des difficultés plus profondes, en particulier le choix traditionnel d’une logique de puissance au détriment d’une véritable politique d’influence. Peu habitué à user de son soft power, notre pays gagnerait sans doute à faire primer le pouvoir réel sur les enjeux symboliques. Cette préconisation comporte au moins deux implications : c’est aussi dans cette direction qu’il faut orienter les efforts des pouvoirs publics dans la perspective de 2009 et au-delà ; il ne s’agit pas seulement d’entreprendre de nouvelles actions, mais aussi de remettre en question certaines positions traditionnelles, telles la défense de Strasbourg comme siège du Parlement européen. De plus en plus contesté¹⁷, entraînant un surcoût estimé à 200 millions d’euros par an¹⁸, le maintien de l’assemblée à Strasbourg ne constitue pas nécessairement un avantage pour la France vis-à-vis de ses partenaires. S’il est inenvisageable de renoncer sans condition à cette implantation essentielle pour la métropole alsacienne, accepter, dans le respect des intérêts nationaux, d’ouvrir le débat sur ce point constituerait un signe positif de la part des autorités françaises : ce geste inattendu concrétiserait auprès de nos partenaires la volonté de Paris de modérer sa rhétorique de grandeur, parfois perçue comme de l’arrogance.

Les partis politiques

Le deuxième niveau d’action qu’il importe de prendre en compte à l’horizon 2009 est constitué par les formations politiques nationales. Celles-ci paraissent encore trop peu préoccupées par les questions européennes et tendent à considérer la conquête de mandats nationaux comme la cible essentielle de leur action et l’étalon quasi exclusif de leur succès.

Les progrès enregistrés dans la mesure de l’influence française au Parlement européen depuis le début de l’actuelle législature semblent à cet égard très fragiles. L’implication accrue de nos élus semble difficilement résister quand se présentent des enjeux nationaux. Ainsi, neuf élus français au Parlement européen, dont certains occupent dans cette institution des fonctions de haute responsabilité, ont été investis par leur parti pour les élections législatives de 2007. Le choix de délaisser Strasbourg pour Paris ne soulèverait, peut-être, pas de difficulté majeure si les formations politiques nationales préparaient activement les suivants de liste, amenés à combler ces éventuels départs, à leurs futures responsabilités européennes. Sous la forme d’un engagement plus constant et d’une formation européenne plus approfondie, un effort notable doit être consenti au sein des partis français.

L’attention accrue des partis politiques aux réalités européennes doit aujourd’hui porter sur trois points principaux.

En premier lieu, il faut souligner la responsabilité particulière des partis politiques français, à qui il appartient de désigner des candidats aptes à s’engager effectivement dans l’exercice de leur nouveau mandat. Il ne s’agit pas de désigner ces candidats seulement sur la base des équilibres internes d’un parti auquel ils continueront de consacrer l’essentiel de leur temps. Accorder un poste à un cadre méritant peut être tentant pour les partis politiques, mais ce genre de décision peut nuire à l’influence de la France au sein du Parlement européen. Le choix des candidats doit être plus strict, en fonction de critères spécifiquement européens : il ne s’agit pas de privilégier un recrutement d’essence technocratique, ne filtrant que des spécialistes des institutions de l’Union, mais de sélectionner des candidats véritablement intéressés par un engagement européen. Le rapprochement entre élus et citoyens, par un vote au niveau régional, y contribuerait probablement, en limitant la possibilité, pour les états-majors parisiens, de placer des personnalités en quête de mandat sur de vastes listes à la composition mal connue, et en poussant à rendre plus rigoureux le choix des candidats.

En deuxième lieu, il est essentiel de mettre l’accent sur la formation des candidats et des élus, au-delà même des seuls eurodéputés, aux mécanismes décisionnels et aux stratégies d’influence au niveau européen. Le Cycle des Hautes études européennes pourrait fournir le cadre de cet effort nouveau. De surcroît, le renforcement des actions de formation interne est une piste que les partis politiques auraient tout intérêt à creuser.

Enfin, les partis politiques nationaux, intégrant l’idée qu’une partie importante des décisions affectant leurs électeurs est prise à Bruxelles et Strasbourg, doivent mieux suivre les textes sensibles qui sont discutés au Parlement européen, y préparer leurs élus et les mobiliser tout au long de la procédure parlementaire. Les enjeux de la directive dite « Bolkestein » relative aux services dans le cadre du marché intérieur ont ainsi été perçus tardivement par la délégation française, créant une impression de décalage entre l’engagement des eurodéputés et les préoccupations de leurs électeurs.

Les électeurs

Le troisième volet de l’effort français d’influence dans l’Union concerne directement les électeurs. L’attention renforcée des partis, les changements institutionnels décidés par les pouvoirs publics seront d’un maigre secours en l’absence de mobilisation générale sur les enjeux européens.

Agir en faveur d’une participation accrue

En France, les élections européennes ont jusqu’ici été marquées par un taux de participation plutôt faible, tournant autour de 50%. Cette faible mobilisation, que l’on constate également dans d’autres pays européens (aux Pays-Bas et au Royaume-Uni par exemple) traduit sans doute un certain désintérêt pour les affaires communautaires, mais révèle également une sous-estimation de l’importance du rôle et des prérogatives du Parlement européen. Cette faible participation produit des effets négatifs du point de vue de l’influence française à Strasbourg et à Bruxelles : elle favorise mécaniquement les partis protestataires, dont l’électorat a tendance à se mobiliser davantage, et qui auront alors un nombre d’eurodéputés supérieur à ce que leur poids politique réel leur permettrait d’envisager. La surreprésentation de ces partis est d’autant plus forte que c’est le scrutin proportionnel qui est en vigueur pour les élections européennes.
 
Les abstentionnistes qui auraient choisi de voter pour des représentants appelés à siéger au sein des groupes politiques qui pèsent au Parlement européen doivent donc savoir que leur non-vote contribue en partie à l’affaiblissement de la capacité de la France à peser au sein du Parlement européen. Il convient donc d’agir afin de faire prendre conscience du caractère de moins en moins périphérique et subalterne des élections européennes et amener les électeurs français à mieux peser les conséquences de leur choix.

Favoriser un vote efficace

Le choc du 21 avril 2002 a relancé le thème du vote utile pour les grands scrutins nationaux. Les responsables politiques comme l’ensemble des électeurs doivent prendre conscience que des décisions essentielles sont également adoptées à Bruxelles et Strasbourg. Les dangers d’un éparpillement des voix, le caractère souvent contre-productif du vote protestataire se retrouvent aux élections européennes, qui ne sauraient être perçues comme une occasion unique de sanctionner le pouvoir en place et les partis traditionnels sans conséquence dommageable. L’importance d’un vote responsable et efficace est d’autant plus grande que le mode de scrutin européen, proportionnel, ne sélectionne pas par lui-même les partis dominants. Couplé à une réforme électorale instaurant des listes régionales, ce changement d’attitude vis-à-vis des élections européennes contribuerait fortement au renforcement de l’influence française au Parlement.

Cependant, l’engagement des citoyens ne se décrète pas. Il convient d’être persuadé et convaincu de l’importance de cette implication, pour ne pas surestimer le poids des facteurs strictement institutionnels (réforme électorale, limitation du cumul) ou politiques (attention accrue des partis), sans rester dans l’incantation. L’information et la communication sur l’Europe, encore très faibles dans notre pays (qui compterait moins de journalistes à Bruxelles que la Chine), dans les médias comme dans les campagnes électorales, y compris lors du choix des eurodéputés, doivent être inscrites dans cette démarche de mobilisation nationale¹⁹. Il appartient notamment aux partis politiques qui, selon la Constitution de 1958, « concourent à l’expression du suffrage », de conduire les électeurs français à mieux prendre conscience de la nécessité d’être efficacement représentés au Parlement européen, ainsi qu’à toutes les parties prenantes conscientes de cet enjeu : les pouvoirs publics et l’ensemble des composantes constituant le dispositif d’information sur l’Europe en France.

 

 

Conclusion : de la rhétorique de la puissance à une politique d’influence

Sous l’actuelle législature, le poids de la France au Parlement européen a eu tendance à se renforcer par rapport aux mandatures précédentes. Les signes de cette amélioration sont néanmoins fragiles. L’effort européen doit ainsi être non seulement poursuivi mais aussi amplifié, y compris par la remise en cause de certaines positions bien ancrées.

De façon générale, il s’agit pour la France de développer une véritable stratégie d’influence, relativisant sa politique de puissance traditionnelle. De manière révélatrice, les journalistes et diplomates français, lorsqu’ils évoquent l’influence française, établissent presque systématiquement une comparaison avec le Royaume-Uni, référence obligée en matière de lobbying et de maîtrise du processus décisionnel européen²⁰. Il n’est sans doute ni possible ni souhaitable de calquer l’action européenne de la France sur le modèle britannique. Il s’agit bien plutôt de s’inspirer des deux points forts de la stratégie poursuivie par Londres : identifier clairement les objectifs européens du pays et faire primer l’influence effective sur les enjeux symboliques.

Entre les échéances nationales de 2007 et les élections européennes de 2009, une fenêtre essentielle s’ouvrira pour les dirigeants français, fraîchement élus et très attendus dans l’Union après le choc du référendum de 2005. La nouvelle génération au pouvoir devra s’attacher rapidement à montrer la continuité de l’engagement européen de la France et l’inflexion de ses modalités d’action. Dans ce cadre rénové, le Parlement européen et la politique d’influence feront utilement l’objet d’une attention encore inédite.

 

Notes 

(1) Bertoncini Y. et Chopin T. (2004), "Le Parlement européen : un défi pour l'influence française", Notes de la Fondation Robert Schuman, n° 21, mai.

(2) Chopin T. et Musso C. (2005), "Un an après les élections européennes : audit de l'influence française au sein du Parlement européen", Supplément de la Lettre de la Fondation Robert Schuman, n° 218, 27 juin.

(3) C'est le système d'Hondt qui est en vigueur au Parlement européen.

(4) Même si la barre de 5% des voix reste en vigueur pour qu'une liste soit prise en compte dans la répartition des sièges, le seuil est en fait relevé : si une formation obtient 5% des sièges au niveau national, elle remporte plusieurs sièges ; si elle réalise le même score dans chacune des circonscriptions régionales, elle n'en remporte aucun, car dans aucune des régions 5% des voix ne correspond à un siège.

(5) L'opposition d'un certain nombre de socialistes français au projet de "Constitution" européenne constitue sans doute un facteur qui doit être pris en considération pour expliquer cet état de fait.

(6) Le remaniement qui s'est opéré en janvier 2007 a vu la création d'un nouveau groupe d'extrême droite "Identité, tradition, souveraineté", qui est présidé par Bruno Gollnisch.

(7) http://www.europagora.eu.

(8) http://www.europarl.europa.eu/members.do ?language=FR.

(9) Notons qu'une différenciation complexe devrait être opérée en fonction de l'importance qualitative des thèmes traités et du poids institutionnel du Parlement européen dans la procédure de décision (consultation, coopération, avis conforme, codécision).

(10) Mémorandum 2004, MEDEF Europe, mars 2004.

(11) Beaune C. et Chopin T. (2006), "À mi-parcours de la législature : audit de l'influence française au Parlement européen", Questions d'Europe, Fondation Robert Schuman, n° 44, novembre.

(12) Voir notamment le rapport de l'Assemblée nationale, "Présence et influence de la France dans les institutions européennes", de M. Jacques Floch, mai 2004 ; le Mémorandum MEDEF Europe 2004, "Les voies et moyens d'améliorer la compétitivité française", mars 2004 ; et aussi Bertoncini Y. et Chopin T., "Le Parlement européen : un défi pour l'influence française", op. cit.

(13) Jacques Chirac, Conférence de presse sur l'Europe, Palais de l'Élysée, Paris, 29 avril 2004.

(14) Michel Barnier, Discours d'ouverture, XIIe Conférence des ambassadeurs, Paris, 26 août 2004.

(15) "Un plan pour renforcer l'influence tricolore", Les Échos, 4 janvier 2005.

(16) http://www.cees-europe.fr/fr/formations/chee.php.

(17) Une pétition en ligne lancée par l'eurodéputée suédoise Cecilia Malmström (ADLE), désormais ministre des Affaires européennes dans son pays, a recueilli plus d'un million de soutiens (http://www.oneseat.eu).

(18) "Le Parlement européen invité à rallier Bruxelles", Le Figaro, 3 avril 2006.

(19) Voir sur ce point le rapport de l'Assemblée nationale de M. Michel Herbillon, La Fracture européenne, 2005.

(20) Beaune C. (2005), Un membre fondateur face à la nouvelle Union : comment la France perçoit-elle et promeut-elle son influence dans l'Union européenne élargie ?, Collège d'Europe, Bruges, mai.