Budget de l’UE : promouvoir de nouveaux outils pour faciliter la gestion de crise et favoriser la convergence économique

Événements

Publié le

Mardi 05 Février 2019

09h30 à 17h30

L'OCDE a organisé un séminaire de travail portant sur le budget de l'Union Européenne et les outils pour faciliter la gestion de crise et favoriser la convergence économique. France Stratégie était partenaire de l'événement.

Le budget de l’UE est modeste, et il a manqué aux pays de la zone euro des instruments tant publics que privés pour pouvoir faire face à la crise de la dette souveraine qui a suivi la Grande récession. Rapidement, les marchés de capitaux se sont fragmentés en fonction de clivages nationaux, des contraintes ont été progressivement imposées sur les politiques budgétaires dans les États membres, et les responsables de la politique monétaire ont dû mettre au point de nouveaux outils pour pouvoir réagir efficacement, ce qui a pris du temps.

Depuis, le Mécanisme européen de stabilité (MES) a été mis en place et le cadre budgétaire européen a été transformé, mais ces évolutions ne suffiront peut‑être ni au niveau national en cas de choc économique majeur dans un pays donné, ni au niveau de la zone euro où la politique monétaire a déjà sans doute été par trop sollicitée. Au cours de la même période, la convergence entre les pays de l’UE a marqué le pas, amenant à s’interroger sur le rôle que pourrait jouer le budget de l’UE, notamment les fonds de cohésion, pour relancer le processus de convergence.

Dans le débat sur la réforme de la zone euro, trois grandes écoles de pensée se dégagent. Certains sont convaincus qu’il devrait suffire de constituer des marges de manœuvre budgétaires, améliorer les règles budgétaires et mettre en œuvre les réformes structurelles appropriées pour asseoir la convergence entre les pays et les rendre plus résilients. Pour d’autres, parachever l’union bancaire en brisant la boucle de rétroaction entre les banques et les émetteurs souverains permettrait d’assurer la stabilité financière de la zone euro, et le MES serait suffisant pour faire face aux grands chocs économiques. Les tenants d’une troisième école considèrent que ce qui manque avant tout à l’architecture de l’UEM, c’est une capacité budgétaire commune pouvant venir appuyer la politique monétaire et les politiques budgétaires nationales en vue de résister à des chocs futurs. Parmi ce troisième groupe, certains, encore plus ambitieux, estiment nécessaire de créer un budget spécifique de la zone euro, doté de ressources propres et qui pourrait jouer un rôle plus large pour favoriser la convergence ainsi que l’émergence d’une zone monétaire optimale.

Dans ce contexte, plusieurs questions se posent. Le partage des risques privés et les réformes structurelles seront-ils suffisant pour que l’UE, et notamment la zone euro, fonctionnement correctement ? Les progrès accomplis concernant l’union bancaire et le MSE suffiront-ils pour faire face à des crises futures ? Quelle est l’importance d’une capacité budgétaire commune pour la stabilité et la viabilité de la zone euro ? Le budget de l’UE, et plus précisément un budget de la zone euro, a-t-il la capacité de favoriser la convergence et l’instauration d’une zone monétaire optimale ?

Au moyen de discussions dynamiques et de propositions concrètes, cet atelier permettra de faire avancer la réflexion sur les nouveaux objectifs qui devraient être assignés au budget de l’UE, en particulier en termes d’affectation des dépenses et de capacité de stabilisation.

Programme

Remarques préliminaires : Pierre Moscovici, commissaire européen

Session 1 : Avec les instruments dont elle dispose actuellement, l’UE est-elle en mesure d’apporter une réponse adéquate lors de la prochaine crise ?

Le partage des risques privés est-il suffisant, et comment peut-on l’améliorer ? Les progrès accomplis en matière d’union des marchés de capitaux et de résolution des créances douteuses et litigieuses (CDL) suffisent-ils à favoriser une plus grande intégration des marchés financiers ? Les procédures de résolution et de renflouement interne sont-elles appropriées ? Le parachèvement de l’union bancaire suffira-t-il à garantir la survie de la zone euro lors de la prochaine crise, ou bien d’autres instruments sont-ils nécessaires ?

Président de séance : Peter Praet (Banque centrale européenne)
Orateurs : Reza Moghadam (Morgan Stanley), Isabel Schnabel (Université de Bonn), Rolf Strauch (Mécanisme européen de stabilité)
Intervenants : Philippe Martin (Sciences-Po), Lucrezia Reichlin (London Business School)

Can the EU respond adequately to the next crisis with its current instruments? Isabel Schnabel (Professor, University of Bonn)
Can the euro area respond adequately to ther next crisis with its current instruments? Rolf Strauch (Chief Economist and Management Board Member, European Stability Mechanism)

Échanges avec la salle

Session 2 : Le budget de l’UE devrait-il être utilisé à des fins de stabilisation ?

Dispose-t-on, au niveau national, de marges de manœuvre budgétaires suffisantes pour atténuer les chocs ? Une capacité budgétaire devrait-elle être prévue dans un budget de la zone euro? Une capacité budgétaire commune permettrait-elle d’atténuer efficacement les chocs ? Quelle devrait en être la gouvernance ? L’accès à la capacité budgétaire devrait-il être conditionné au respect des règles budgétaires ? Les règles budgétaires devraient-elles être révisées pour permettre une plus grande souplesse dans l’amortissement des chocs nationaux ?

Président de séance : Pier Carlo Padoan (Parlement italien)
Orateurs : Laurence Boone (OCDE), Carlos Martinez Mongay (Commission européenne), Mahmood Pradhan (FMI)
Intervenants : Roel Beetsma (Université d’Amsterdam), Jörg Kukies (ministère fédéral des Finances, Allemagne)

How can the EU budget be used for stabilization? Laurence Boone (Chief Economist, OECD)
A European Stabilization Function: A difficult debate Carlos Martinez Mongay (Acting Deputy-Director General, DG ECFIN, European Commission)
Fiscal stabilisation in the euro area Mahmood Pradhan (Deputy Director, European Department, IMF)
Should the EU budget be used for stabilization? Roel Beetsma (Member, European Fiscal Board and Professor, University of Amsterdam)

Échanges avec la salle

Où en est la convergence 10 ans après la crise ? Quelles améliorations devrait-on apporter aux instruments de convergence ? Avons-nous besoin d’une politique de l’investissement plus ambitieuse ? Les fonds de cohésion sont-ils efficaces ? Quels sont les types de réformes structurelles qui pourraient aider les pays à converger et à devenir plus résilients ? L’accès aux fonds en provenance de l’UE devrait‑il être subordonné à de telles réformes structurelles ?

Orateurs : Riccardo Crescenzi (LSE), Alvaro Nadal (Congrès des députés, Espagne), Maarten Verwey (Commission européenne)
Intervenants : Gilles de Margerie (France Stratégie), Jeromin Zettelmeyer (Peterson Institute for International Economics), Riccardo Crescenzi (Professor, LSE)

Regional convergence and the EU Cohesion Policy Riccardo Crescenzi (Professor, LSE)
Structural Reforms in EMU. National Government perspective Alvaro Nadal (Member, Spanish Congress of Deputies)
EU tools for fostering convergence and resilience Maarten Verwey (Director-General, Structural Reform Support Service, European Commission)
How can the EU favour convergence and benefit from agglomeration? Marketta Henriksson (Head of the Secretariat for EU Affairs, Finnish Ministry of Finance)

Échanges avec la salle

Organisé par :

Compte rendu

Thématique:

Économie

Europe

English articles

Date de publication:

Vendredi 22 Mars 2019

La discussion s’est d’abord engagée sur la question de savoir si l’Union européenne aura les moyens de répondre de manière adaptée à la prochaine crise. Les participants se sont accordés pour reconnaître que ce n’est pas le cas, même si beaucoup a été fait depuis la dernière crise. Ils ont exprimé un certain sentiment d’urgence. Même si le constat est celui d’une réduction du niveau des dettes privées et d’une amélioration de la situation financière des banques dans la zone euro, il y a un risque élevé de ralentissement économique dans l’année qui vient. La diversification des sources de financement et le montant des investissements transfrontaliers (le « partage des risques privés ») sont jugés insuffisants pour que le secteur privé puisse faire face au prochain grand choc économique. En effet, les ménages et les entreprises se financent encore principalement auprès de leurs banques nationales. Afin de réduire ce biais en faveur du financement bancaire domestique, des progrès doivent être faits vers des marchés de capitaux plus intégrés, notamment via l’harmonisation des régimes d’insolvabilité, le renforcement de l’autorité de supervision bancaire et l’élimination des incitations à l’endettement des entreprises afin de développer les financements non bancaires. De plus, les régulations relatives aux exigences de fonds propres pour les banques devraient être adaptées pour réduire leur exposition au risque souverain. Un autre frein potentiel au partage des risques privés est l’absence d’un fonds de garantie des dépôts européens. La plupart des participants ont considéré ce point comme essentiel et souligné le décalage entre la supervision bancaire mise en place au niveau européen et le fait que les pertes potentielles demeurent au niveau national. Un large consensus s’est également dégagé sur le besoin d’un filet de sécurité pour le Fonds de résolution unique. Les avis étaient en revanche plus partagés en ce qui concerne les avantages des procédures de « bail-in » en cas de faillite bancaire, bien que tous aient relevé l’importance de la mise en place d’exigences minimales de fonds propres et de passifs éligibles (MREL) afin que les propriétaires des banques supportent une partie du coût du sauvetage. Les participants ont divergé sur la question de la nécessité d’introduire une limite à l’exposition des banques à la dette souveraine d’un même État membre et, si oui, sur la définition et l’application de telles limites.

Dans un second temps, c’est la manière dont le budget européen pourrait être utilisé pour atténuer un important choc économique qui a été débattue. Un large consensus s’est dégagé pour constater que la situation actuelle n’est pas satisfaisante : la politique budgétaire des États membres est bien trop procyclique, en particulier en période de croissance. Avec des niveaux d’endettement public très élevés dans plusieurs des États membres et par conséquent une marge budgétaire limitée, il y a, à présent, un risque que la politique budgétaire devienne procyclique, même en période de ralentissement économique. Les participants se sont accordés pour souligner le besoin de progrès sur deux fronts simultanément afin d’éviter ce risque. D’abord, une politique budgétaire commune devrait être intégrée au budget européen afin de compléter la politique monétaire et les politiques budgétaires nationales. La Commission européenne, le FMI et l’OCDE ont présenté leurs travaux récents montrant les avantages d’un tel budget commun pour faire face aux futurs chocs. Ensuite, tous les participants ont déploré la complexité des règles budgétaires européennes actuelles, leur opacité, et de ce fait qu’elles ne soient pas assez efficaces pour réduire la procyclicité des politiques budgétaires et renforcer leur soutenabilité. Un large soutien s’est exprimé pour des règles budgétaires plus simples, qui se focaliseraient sur la croissance des dépenses et la fixation d’une cible de ratio d’endettement. Néanmoins, les participants sont restés partagés sur l’opportunité de prévoir la restructuration des dettes publiques afin d’améliorer la maîtrise des dépenses publiques. Même si la plupart des participants ont reconnu que ce serait un moyen efficace de rendre crédible la clause de non « bail-out » (non renflouement externe), ils se sont montrés majoritairement réticents à la perspective de rendre automatique la restructuration des dettes publiques et encore plus sur sa mise en oeuvre.

Finalement, le séminaire s’est focalisé sur la manière dont le budget européen et les réformes structurelles pourraient faciliter la convergence économique au sein et entre les États membres. La déception était générale quant au rythme de convergence en Europe. De nombreux participants redoutaient également que la convergence entre les États membres ne se fasse au prix d’une divergence en leur sein : les effets d’agglomération tendent à favoriser les régions déjà les plus dynamiques tandis que d’autres régions demeurent à la traîne. Cela pourrait alimenter un mécontentement parmi les citoyens et affaiblir leur soutien au projet européen. Les participants sont convenus de la nécessité d’évaluer davantage ce qui fonctionne – ou pas – au niveau européen pour favoriser la convergence. Ils ont estimé que la connaissance sur ce point est insuffisante et que les travaux empiriques disponibles sur l’efficacité des outils européens (tels les fonds de cohésion) ne sont pas toujours concluants. Ils se sont toutefois rejoints sur l’idée que les fonds européens pourraient être dépensés plus efficacement, avec l’instauration de conditionnalités attachées à leur attribution. En conclusion, tous les participants se sont entendus sur le fait que davantage d’attention devait être portée à l’économie politique des réformes structurelles pour leur mise en œuvre et leur acceptation. Une meilleure communication est indispensable ainsi qu’une compensation des perdants et une plus grande attention portée à la complémentarité des réformes.

Vincent Aussilloux et Pierre-Louis Girard