Grâce aux différentes réformes menées en France depuis trente ans, les déséquilibres financiers du système de retraite, liés aux évolutions démographiques, ont pu être résorbés. Pour autant, le système de retraite n’est pas à l’abri de chocs sur le rythme de la croissance, qui est lui-même principalement déterminé par celui des gains de productivité. Les projections du Conseil d’orientation des retraites (COR) montrent qu’au-delà de 2025, le solde financier diverge fortement selon l’hypothèse de productivité retenue.
La dépendance du solde financier du système de retraite à la croissance pose plusieurs problèmes : elle présente un risque pour les finances publiques ; elle rend le pilotage du système dépendant du rythme de la croissance macroéconomique, une variable incertaine ; l’incertitude sur la soutenabilité du système et sur le niveau de vie à la retraite fragilise l’adhésion de nos concitoyens au système ; l’ajustement aux chocs de productivité n’est pas spontanément réparti entre actifs et retraités.
Jouer sur l’âge de départ à la retraite ou le niveau de cotisation ne permettrait pas de rendre le système plus robuste face à des chocs de productivité, mais ferait porter l’ajustement sur les seuls actifs. Quels que soient les choix faits sur ces questions, il apparaît souhaitable de diminuer l’influence de la croissance sur l’équilibre financier du système de retraite et d’assurer que l’ajustement aux évolutions futures de la productivité soit partagé entre retraités et actifs. Dès lors, trois grandes options sont possibles pour rendre le système de retraite moins dépendant de la croissance.
Option 1 : Une correction « au fil de l’eau » des éventuels écarts à la trajectoire de référence
Cette option propose un mécanisme très souple de correction en cas d’écart à la trajectoire d’équilibre. Dans le cadre du dispositif de pilotage du système de retraite prévu par la loi du 20 janvier 2014, il appartient au Comité de suivi des retraites de faire des recommandations publiques en cas de choc sur la croissance à moyen terme. Après consultation des organisations représentatives des employeurs et des salariés, le Gouvernement présente au Parlement les suites qu'il entend donner à ces recommandations. Ce dispositif pourrait être renforcé par un mécanisme d’ajustement semi-automatique, prévoyant les modalités d’ajustement à retenir en fonction des évolutions économiques et démographiques, tout en laissant aux pouvoirs publics et aux partenaires sociaux le soin de décider de l’application effective de ces ajustements.
Afin de ne pas faire peser l’ajustement sur les seuls actifs actuels, et d’assurer une équité entre les différentes générations, les ajustements devraient inclure des mesures portant sur les actifs (âge de la retraite, niveau des cotisations) et les retraités (niveau relatif des pensions), comme c’est par exemple le cas au Canada.
Option 2 : Une sous-indexation pérenne des retraites par rapport aux salaires
La deuxième option propose de rétablir un lien entre l’indexation des pensions liquidées et l’évolution des salaires. Le taux de revalorisation des pensions serait néanmoins minoré afin d’assurer l’équilibre du système.
Cette option permettrait de s’assurer que l’ajustement en réponse à un choc de productivité soit partagé équitablement entre les différentes générations. Elle aurait pour inconvénient de ne pouvoir garantir le maintien du pouvoir d’achat des retraités après la liquidation de leur pension, contrairement à l’engagement implicite sous-jacent au système actuel. Le pouvoir d’achat des retraités progresserait en cas de choc positif sur la croissance mais il diminuerait en cas de choc négatif.
Pour éviter des baisses nominales durables de pension, il serait nécessaire d’introduire un mécanisme garantissant a minima le gel des pensions et, le cas échéant, un report des ajustements dans le temps, c’est-à-dire une fois revenu en phase de meilleure conjoncture, comme cela a été le cas en Allemagne entre 2004 et 2010.
Option 3 : Le retour à une indexation sur l’évolution des salaires, après un ajustement du taux de remplacement à la liquidation
Dans cette option, on revient à une indexation complète des pensions liquidées sur les salaires, ce qui permettrait d’éviter le risque de baisse permanente du pouvoir d’achat des retraités après la liquidation de leur pension en cas de choc négatif durable sur la croissance.
Revenir à cette situation a cependant un coût. En compensation, à niveau de ressources du système et âge de départ inchangés, une diminution du taux de remplacement à la liquidation doit être mise en place. Cette diminution serait progressive, sur dix à quinze cohortes. À l’issue de cette phase, retraités et actifs verraient leurs revenus progresser désormais au même rythme.
Cette option présente un double inconvénient : elle revient sur la promesse, aujourd’hui très ancrée dans les esprits, de garantir le pouvoir d’achat des retraites liquidées ; elle instaure une phase transitoire de réajustement du taux de liquidation, potentiellement difficile à accepter.
