L’analyse sur la mobilité dans les espaces peu denses a pour origine deux actualités de l’année 2019 :
- Le mouvement des Gilets jaunes émergeant fin 2018 en partie suite à des mesures impactant la mobilité (taxation sur le carburant venant s’agréger à la limitation de la vitesse à 80 km/h) a mis au jour la fragilité de l’organisation des déplacements dans les espaces dits « périphériques » [1] ou peu denses, vécus comme fortement dépendants de la voiture particulière et de son modèle économique.
- Le vote de la Loi d’orientation des mobilités (LOM), loi la plus structurante du secteur depuis la LOTI de 1982, vise le déploiement des « nouvelles mobilités » alternatives à l’usage individuel de l’automobile et réforme la gouvernance, en généralisant les AOM (Autorité organisatrice de la mobilité) sur l’ensemble du territoire.
Afin d’analyser dans quelle mesure ces deux évènements pouvaient se répondre, notre réflexion s’est placée dans une approche systémique. Il existe deux grandes démarches de politiques publiques impactant directement la mobilité, qui peuvent s’incarner dans des gouvernances et des timings différents :
- la planification des transports, par l’analyse des flux de déplacements et la conception d’infrastructures, offre dans les faits de nouvelles possibilités de localisation d’habitat, d’installation d’entreprises ou d’équipements et de services.
- La planification territoriale, à l’inverse, à partir d’outils d’aménagement stratégiques (SRADDET, SCoT) et opérationnels (PLUi), structure en réalité les principaux besoins futurs de déplacements.
Quatre points de contexte
Le contexte général dans lequel s’inscrit la mobilité dans les espaces « périphériques » et peu denses se structure autour de quatre principales thématiques.
1. L’aménagement et l’organisation du territoire : au-delà d’une cohésion s’appuyant sur une politique redistributive généreuse, un nouvel équilibre des dynamiques territoriales doit être trouvé entre métropolisation économique régionale, périurbanisation de l’habitat socialement subie ou volontairement choisie au détriment parfois de certaines villes moyennes, et nouvelle appréhension de la ruralité comme extension spatiale du mode urbain ou bien « hyper-ruralité » plus autarcique.
2. La sociologie des modes de vie : les gains de temps, socle socio-économique traditionnel de toutes nouvelles infrastructures de transport, sont le plus souvent réinvestis dans la distance selon la fameuse « conjecture de Zahavi » constatant la stabilité globale du budget temps. Durant ces cinquante dernières années, la mobilité est ainsi passée de « conquête joyeuse à impérieuse nécessité » [2] du fait de l’éloignement progressif des zones d'emploi et de l’usage de voitures individuelles devenues indispensables, source potentielle de vulnérabilités économiques.
3. Les systèmes de transport structurants : dans un contexte de transition écologique fortement contraignant pour le secteur (les transports constituant 30 % des émissions de GES en France), ceux-ci doivent être réinterrogés autour :
- d’un « système automobile » socio-culturellement inscrit dans l’individualité des comportements et dont la souplesse n’a pas d’égal en zones peu denses, mais devenu de facto le support d’une dispersion géographique des activités mal maîtrisée ;
- d’une évolution des services ferroviaires (TGV comme TER) accompagnant la forte métropolisation du territoire, mais affaiblissant parallèlement la desserte interurbaine des villes moyennes ; de l’essor de « nouvelles mobilités » s’appuyant pour l’essentiel sur l’utilisation du numérique pour développer de nouveaux usages des systèmes de transport.
4. La gouvernance des mobilités : elle a été structurante dans les métropoles et grandes agglomérations depuis la création du statut d’AOT par la LOTI pour organiser et rééquilibrer les modes de déplacement avec une maîtrise conjointe de la voierie. Mais le cloisonnement avec les politiques d’aménagement sur le reste du territoire et la diversité des périmètres d’action des collectivités rendait très difficile la mise en œuvre de politiques entièrement cohérentes dans les espaces moins denses. La prise de compétence d’AOM demandée à l’ensemble des intercommunalités par la LOM [3] ainsi que leur coordination par des Régions « chefs de file » via la définition et l’animation de nouveaux bassins de mobilité pourrait constituer à ce titre une véritable opportunité.
Une nouvelle typologie des territoires pour faciliter la convergence des politiques de mobilité et de développement territorial
Une analyse sociodémographique du territoire national sur le périmètre des EPCI (Établissements publics de coopération intercommunale) permet de mieux cerner ces espaces périphériques et peu denses. En constituant les briques élémentaires des futurs bassins de mobilité de la LOM comme d’entités de coopération territoriale telles que les SCoT, ces intercommunalités représentent en effet des entités administratives et politiques pertinentes dans une logique à la fois de mobilité et d’action territoriale. L’analyse statistique [4] a permis de cartographier l’ensemble des EPCI selon une typologie à huit classes.
Carte – Typologie des EPCI
Réalisation : ANCT 2020
Source : Observatoire des territoires, ANCT 2020 – IGN 2019
Le cœur des problématiques des espaces périphériques et peu denses est pour l’essentiel couvert par les EPCI des classes C, E et F de la typologie. Les EPCI de ces trois classes ont tous une densité inférieure à la moyenne nationale comprise entre 40 et 100 hab./km2 et représentent globalement 40 % de la population française sur près de 70 % de la superficie du territoire national.
La classe C (périurbains élargis et campagne autour des métropoles ou villes moyennes) se caractérise par une population en hausse, un faible nombre d’emplois rapportés à celui des actifs occupés, et une utilisation croissante de la voiture. À l’inverse, la classe E (EPCI de villes moyennes ou petites, du rural) regroupe des espaces « autocentrés », qui ont moins d’échanges avec le reste du territoire. Si la distance médiane domicile-travail y est presque moitié moindre qu’ailleurs en France (4,3 km contre 7 km), l’usage de la voiture y est supérieur à la moyenne nationale. Enfin la classe F (EPCI ruraux et périurbain de villes moyennes) se caractérise par l’un des plus faibles taux de concentration de l’emploi (60 emplois pour 100 actifs occupés résidents) et par une faible accessibilité aux services.
Compte tenu des densités et flux potentiels, un focus sur les espaces de classe C (Périurbain élargi et campagne autour de métropoles ou de villes moyennes) semble à privilégier. Les enjeux de structuration de la mobilité quotidienne y sont majoritairement dépendants :
- de l’évolution de l’aménagement et du degré de densité planifié à moyen terme et envisageable à plus long terme.
- de l’équilibre entre emplois et résidents ainsi que de la localisation des services et de leur accessibilité.
- de la définition de réseaux armatures/rabattements des systèmes de mobilité et de systèmes tarifaires coordonnés à l’appui d’une dynamique spatiale marquée par l’attractivité de métropoles ou d’agglomérations dont l’enjeu est d’équilibrer un rayonnement territorial sur un très vaste périmètre.
La réponse à ces enjeux ne peut ainsi s’envisager qu’à travers des bassins de mobilité (LOM) définis en cohérence avec les documents de planification territoriale d’échelle pertinente (SCoT). Un focus cartographique sur la région des Pays de la Loire offre une illustration de la disparité de couverture des entités territoriales actuelles, rendant de fait difficile au-delà des grands pôles urbains la prise en charge de la réalité des enjeux de mobilité par des politiques d’aménagement et de mobilités en complète synergie.
Quelles pistes d’action ?
Ce travail de réflexion transversale sur la mobilité dans les espaces peu denses milite ainsi pour une gouvernance rapprochée de la planification territoriale et de la mobilité qui pourrait s’appuyer sur :
- Un schéma national prospectif exposant les grandes orientations en matière de structuration du territoire, défini en concertation avec les Régions à l’appui de leurs politiques régionales (SRADDET) [5]. France Stratégie propose que l’ANCT et ses relais d’animation locale puissent participer à l’élaboration d’un tel Schéma d’orientations d’aménagement du territoire en appui des politiques communes portées par les directions des ministères de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires.
- Un usage renforcé des SCoT auxquels il conviendrait de faire correspondre à terme les bassins de mobilités institués par la LOM afin de coordonner les AOM à une échelle territoriale pertinente pour aller vers une meilleure cohérence des politiques d’aménagement et de mobilités, et couvrir au mieux les enjeux illustrés par la typologie des EPCI [6].
- Des outils de diagnostic et de mesure de l’effectivité de cette convergence des politiques basés plus systématiquement sur la notion d’accessibilité, qui offre une valorisation économique plus complète de l’apport des systèmes de mobilité. À ce titre, France Stratégie affinera en 2021 avec le concours du Cerema et de l’ANCT l’application de quelques indicateurs d’accessibilité sur un territoire régional afin d’en identifier la pertinence et les modalités de généralisation.
Parallèlement, l’offre de mobilité alternative ou complémentaire à la voiture individuelle dans les territoires « périphériques » et peu denses gagnerait à se structurer autour :
- D’une plus grande intégration des compétences de pilotage des systèmes et infrastructures de mobilité, notamment entre départements et régions, afin de garantir une véritable politique intégrée et intermodale entre transport public et voiture individuelle. Cette question pourra être examinée en particulier dans le cadre de la future loi 4D.
- D’une affirmation du ferroviaire comme « épine dorsale » des réseaux armatures régionaux avec des gares pleinement reconnues dans les documents d’urbanisme dans leur rôle de pôles multifonctionnels sur lesquelles greffer des « lignes » ou différents services liés aux nouvelles mobilités. L’autopartage sous ces différentes formes pourrait à cet égard disposer d’un potentiel intéressant pour fluidifier certains parcours de porte à porte et faciliter à terme l’évolution comportementale.
Benoît de Lapasse était responsable de l’Observatoire des territoires jusqu’au 31 août 2020. Cécile Clément est directrice adjointe du département Mobilité.
[1] Ce terme fait référence à l’ouvrage de géographie sociale parfois controversé de Christophe Guilluy, La France périphérique : Comment on a sacrifié les classes populaires paru chez Flammarion en septembre 2014. Comme le montre notre analyse, la notion de périphérie des villes peut en réalité être très large.
[2] Orfeuil J.-P. (2010), « La mobilité, nouvelle question sociale ? », SociologieS, Dossiers, Frontières sociales, frontières culturelles, frontières techniques, décembre.
[3] La Loi d’orientation des mobilités confirme les métropoles, communautés urbaines et communautés d’agglomération dans leur rôle d’AOM et encourage les communautés de communes à prendre cette compétence, seule ou en groupement (SM, PETR), la région devenant AOM à défaut.
[4] Analyse statistique basée sur une analyse en composantes principales (ACP) à partir de vingt-deux variables provenant du recensement de la population 2016 et de la base permanente des équipements caractérisant la population et les pratiques des transports quotidiens.
[5] À l’image de démarches existantes y compris dans des pays fédéraux comme l’Allemagne ou la Suisse. Le Projet de territoire suisse, fruit de la collaboration des trois niveaux de l’Etat fédéral, offre ainsi un cadre d’orientation et une base de décision pour les politiques publiques à incidence territoriale.
[6] Il conviendrait en réalité de systématiser plus largement la suggestion mentionnée dans la récente ordonnance du 17 juin 2020 sur la modernisation des SCoT invitant à tenir compte lors des évolutions de périmètre des SCoT des bassins de mobilité stipulés dans la LOM.
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