Publié le lundi 08 février 2016
L'investissement social : quelle stratégie pour la France ?
L'investissement social : quelle stratégie pour la France ?
Mardi 26 janvier 2016 s’est tenu l’atelier inaugural du séminaire « L’investissement social : quelle stratégie pour la France ? » conduit en partenariat par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), la Direction générale de la Cohésion sociale (DGCS), la Fondation Apprentis d’Auteuil, France Stratégie et le Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP Sciences Po).
Auteur(s) Céline Mareuge

Dans un contexte de crise d’efficacité des États providence et d’émergence de nouveaux risques sociaux, l’investissement social pourrait s’imposer comme une stratégie de réforme « par le haut ». Si les grands principes de cette approche font consensus – « prévenir pour avoir moins à guérir » – leur déclinaison opérationnelle soulève en revanche beaucoup de questions. Y a-t-il une ou des stratégies d’investissement social en termes d’objectifs comme de politiques de mise en œuvre ? L’investissement social peut-il être objectivé, quelles dépenses y participent et comment évaluer leur « retour sur investissement sociétal » ? Enfin, une analyse en termes d’investissement social est-elle utile pour la France ?

L’investissement social : une logique d’équipement des individus…

La précarité a changé de visage. Le chômage structurel, la pauvreté laborieuse et la montée de la monoparentalité appellent des interventions publiques d’un nouveau genre. Des interventions qui sécurisent le parcours de vie des personnes en assurant le maintien de leurs capacités dans les transitions. L’approche en termes d’investissement social vient précisément en réponse à l’émergence de ces « nouveaux risques sociaux » que la logique assurantielle ne suffit pas à compenser. Elle propose de compléter l’approche « corrective et réparatrice » des politiques sociales traditionnelles qui compensent le risque, par une approche plus préventive et « capacitante ». Dans cette perspective, les dépenses sociales ne sont plus vues comme un coût mais comme des investissements susceptibles de procurer un « retour » non seulement social mais financier et économique.

La logique d’investissement n’est pas exclusive pour autant. Elle s’articule à la logique assurantielle mais suppose cependant des arbitrages : « l’équipement des individus plutôt que la compensation, l’égalité des chances davantage que l’égalité des places, les services collectifs plus que les prestations monétaires », souligne Frank Vandenbroucke. C’est en équipant les individus que les politiques publiques peuvent briser le cercle vicieux du déterminisme social. Pour Anton Hemerijck, même s’il peut être opérationnalisé, l’investissement social est avant tout « un narratif » commun pour l’Europe. Il s’agit d’améliorer la qualité du stock de capital humain dès sa formation, d’en faciliter le flux tout le long du cycle de vie et d’universaliser des amortisseurs sociaux réévalués à la hausse pour sécuriser effectivement les transitions.

… et des déclinaisons nationales

Les expériences étrangères montrent qu’il n’existe pas une mais des stratégies d’investissement social. Quels en sont les principaux enseignements ? Pour Jon Kvist, venu témoigner de la politique danoise, le succès de la stratégie tient à la mobilisation d’équipes pluridisciplinaires formant « une administration agile » autour d’un objectif central : « l’autonomie à tous les âges de la vie ». Les réussites danoises en matière de politique du logement en sont l’illustration. La priorité donnée aux publics les plus défavorisés (notion « d’universalisme ciblé ») a permis de faciliter l’installation des jeunes salariés et le maintien à domicile des plus âgés. Iain Begg, partant de l’expérience britannique, insiste, quant à lui, sur l’aspect décisif du volontarisme politique. Les promoteurs de l’investissement social ne disposent aujourd’hui que d’un coût d’opportunité prévisionnel pour justifier de son rendement. Cette approximation n’étant pas suffisante pour convaincre un ministre des finances, l’impulsion ne peut venir que d’une prise de risque politique ! C’est le Welfare-to-Work de Gordon Brown et la Big Society de David Cameron. Renforcer « le capital humain productif », décentraliser les interventions publiques, favoriser la diversité des approches et « l’innovation par le bas » en matière d’inclusion sociale, responsabiliser et accompagner les individus sont la clé de voûte de la stratégie britannique. Pour Denis Saint-Martin, l’expérience canadienne enseigne que le service de garde suivant le principe « d’universalisme sélectif » doit être privilégié par rapport à la prestation universelle pour augmenter le taux de participation des femmes au marché du travail. En témoigne l’expérience du Québec entre 1998 et 2008. Le taux d’activité des femmes y a augmenté de dix points de pourcentage quand la proportion d’enfants de moins de cinq ans en garde collective passait de 16% à 43%.

L’Allemagne est, quant à elle, un véritable laboratoire, le pays emblématique des réformes les plus ambitieuses en matière de politiques actives du marché du travail (« priorité au retour à l’emploi » des réformes Hartz), d’éducation (vers un système plus intégratif après le choc PISA) et de conciliation (avec notamment douze milliards consacrés au service de garde de la petite enfance entre 2008 et 2013). Pour autant, note Silke Bothfeld, le bilan est mitigé. Les scores PISA s’améliorent et le nombre de décrocheurs diminue mais le système scolaire reste très déterministe et les inégalités persistent. Le travail des mères augmente mais essentiellement à temps partiel. Le nombre de chômeurs décroît mais au prix de l’installation d’un système dual et du développement important d’une précarité laborieuse. Ce bilan mitigé traduit la difficulté à concilier les trois objectifs (parfois contradictoires) d’une politique d’investissement social : « l’égalité, la productivité de la main-d’œuvre et l’autonomie des individus ».

Du concept à la mise en œuvre : objectiver et évaluer l’investissement social

Pour Anton Hemerijck, il y a consensus aujourd’hui sur la variable de résultat. C’est la corrélation taux d’emploi / dépenses d’investissement social qui fait la preuve de son efficacité. Pour autant, mieux vaut privilégier « une approche non axiomatique » au regard des difficultés méthodologiques rencontrées (notamment dans la définition de ce qui relève ou non de l’investissement social dans les dépenses) et de la fragilité de certains résultats (dont témoigne la controverse autour de l’effet Matthieu). Est-il réellement nécessaire de calculer un effet multiplicateur quand il est évident sur le plan empirique qu’une politique de capacitation des individus (dès le plus jeune âge) enclenche un cercle vertueux de l’employabilité et donc de la contribution au financement de la protection sociale ? Rien n’est moins sûr. Une opinion partagée par David Halpern pour qui la preuve est dans « l’expérimentation de politiques d’amélioration à la marge ». Il s’agit d’être modeste et d’accepter de soumettre au test des idées neuves issues de la psychologie positive ou de l’économie comportementale pour trouver « ce qui marche vraiment ». C’est typiquement ce que proposent la théorie des nudges et « l’hyper-empirisme » britannique illustré par les What Works Centres, qui permettent non seulement d’évaluer des dispositifs mais également de capitaliser et de diffuser les résultats de ces évaluations. Même si, comme le souligne Michel Houdebine, l’évaluation microéconomique ne résout pas le problème du contrefactuel, la voie de l’essaimage partant du local semble bien la plus prometteuse. Il s’agit d’être pragmatique en cherchant à évaluer l’efficacité (c’est-à-dire le rapport coût/résultat) des différents types de dépenses et de dispositifs sociaux au niveau micro ou méso. Une opinion largement partagée par Luc Behaghel. L’approche macro n’est pas le bon niveau mais celui pour lequel « l’investissement social est un concept dont le flou peut être très utile », note Mireille Elbaum. À ce niveau en effet, il n’y a consensus ni sur les indicateurs de résultats – retenir le taux d’emploi global occulte par exemple la question de sa qualité – ni sur l’indicateur d’investissement social lui-même – comment distinguer sans ambiguïté par exemple ce qui relève des politique actives et ce qui relève des politiques « passives » du marché du travail et quid de la mesure de leurs effets de synergie ?

Une analyse en termes d’investissement social est-elle utile pour la France ?

La mobilisation des outils d’analyse de l’investissement social fait clairement ressortir un problème d’efficacité dans l’allocation des dépenses sociales françaises. Ces dépenses sont globalement élevées et, à l’intérieur de celles-ci, les dépenses d’investissement social sont dans la moyenne européenne. Or, comme le soulignent Marine Boisson-Cohen et Catherine Collombet, les performances françaises sont en regard assez moyennes (taux d’emploi, NEETs, inégalités), voire mauvaises (accès aux modes de garde formels, accès à la formation, compétences des adultes telles qu’elles ressortent de l’enquête PIAAC de l’OCDE). Ces résultats posent la question de l’efficience, de l’équité et de la qualité des politiques sociales françaises. Michael Forster tempère cela dit le diagnostic. Les comparaisons à un instant T tendent à occulter des évolutions singulières souvent non linéaires. Un exemple : les inégalités. Si celles-ci ont effectivement augmenté en France au cours « d’un épisode » particulier (2007-2010), c’est en Suède que cette augmentation a été la plus forte. La dégradation des performances sociales des pays européens est avant tout liée à une forte diminution de la redistribution effective depuis le milieu des années 1990. Lutter contre les inégalités, et en particulier les inégalités de destin scolaire particulièrement fortes en France, passe ainsi par une réforme fiscale concomitante à l’investissement dans le capital humain.

Franck Von Lennep souligne par ailleurs le risque qu’il y aurait pour la France à assimiler investissement social et « bonnes dépenses » suivant « un prisme très productiviste » où dépenses de retraite, dépenses en santé ne relevant pas de la prévention, voire dépenses de logement social seraient jugées « improductives ». Opérer une dichotomie radicale entre des dépenses contributives et non contributives (par nature complémentaires dans la fonction de production du social) ne fait pas sens. À ce titre, Françoise Bouygard estime qu’il faut partir des besoins exprimés par les usagers pour bâtir les bons indicateurs de résultats plutôt que d’adopter un point de vue normatif, notamment sur la jeunesse. De manière générale, le choix des moyens, notamment règlementaires, paraît plus décisif que celui des cibles quand il s’agit de mettre en œuvre une politique de capacitation et de cohésion. Au-delà de l’équipement des individus, la France doit se demander collectivement à quel type de société et d’organisation du travail elle aspire.

La France du quinquennat Hollande est également un bon laboratoire en matière de politique d’éducation. « Quel investissement pour quels résultats ? », demande Nathalie Mons. Réponse : un investissement assez massif (avec une dépense intérieure d’éducation qui a désormais atteint les 8% du PIB) pour des résultats « passables ». Certes, le nombre de diplômés du secondaire chez les jeunes a augmenté pour atteindre les 88% et celui des NEETs a baissé à 10%. Mais les inégalités persistent. Or, ce sont celles « d’un système scolaire élitiste qui se protège ». Pour refonder l’école, il faut dépasser ces « limites cognitives » et inverser la structure de financement qui pour l’heure sous-investi dans le primaire où tout se joue et continue de doter davantage les classes prépa que les universités censées porter la démocratisation du supérieur. Au-delà de l’éducation, Julien Damon souligne que l’intérêt de l’investissement social est précisément qu’en proposant d’arbitrer des priorités de dépenses sur une base comptable (« à toute charge correspond un produit »), il permet de réformer un modèle de protection sociale sinon menacé dans sa globalité.

L’évaluation des bénéfices de l’investissement social comme point d’achoppement ?

Quelle conclusion apporter à cette journée de débats et que faut-il prioriser dans la poursuite des travaux sur l’investissement social ? Il y a consensus pour dire que le défaut d’évaluation est un point d’achoppement potentiel fort. L’investissement social a besoin, au-delà du narratif, d’un rationnel et d’une grille d’analyse consolidée pour démontrer sa valeur comme stratégie de réforme et outil d’aide à la décision, souligne Michel Servoz, pour qui cette stratégie se révèle nécessaire pour traiter deux problématiques majeures : le chômage de masse et les NEETs. Le concept ne doit pas non plus prêter le flanc à la critique selon laquelle il servirait à légitimer l’endettement, remarque Daniel Lenoir. A contrario, les résultats de certains dispositifs ou politiques restent encore trop « invisibles », remarque Nicolas Truelle, citant en l’occurrence le soutien à la parentalité. Le calcul économique doit donc à l’avenir servir à chiffrer ce que rapporte un euro investi dans la sécurité sociale ou le coût des inégalités et du décrochage scolaire qu’épargne la création supplémentaire d’une place de crèche. Le discours lui-même doit évoluer, souligne Jean-Philippe Vinquant. Lorsqu’une entreprise automobile dépense des millions en R&D en pariant sur la voiture électrique, il est question « d’investissement », mais lorsque l’État augmente ses dépenses d’éducation ou de formation, il est question de « coûts » ! L’investissement social doit pouvoir être quantifié sur une base objective pour qu’au mot « coût » se substitue celui d’investissement (dans de futurs contribuables). Il s’agit, résume Bruno Palier, de construire « un langage rigoureux commun » qui permettra de distinguer non pas la bonne de la mauvaise dépense mais les dispositifs qui favorisent ou au contraire vont contre l’investissement social. Chiffrer leur rendement est l’étape suivante, voire concomitante. Et Jean Pisani-Ferry estime qu’elle est accessible au regard des outils dont nous disposons déjà, de la valeur sociale au taux d’actualisation, en passant par les différentes méthodes de mesure des externalités. En somme, conclut Jean Pisani-Ferry, « la musique est belle, il ne reste qu’à écrire les paroles ».


Iain BEGG, professeur à la London School of Economics and Political Science. Conseil et expert auprès des institutions britanniques et européennes

Luc BEHAGHEL, directeur de recherche INRA, membre associé Paris School of Economics (PSE), CREST et CEPREMAP

Marine BOISSON-COHEN, chargée de mission, France Stratégie, et Catherine COLLOMBET, sous-directrice à la Caisse nationale des allocations familiales, conseillère scientifique, France Stratégie

Silke BOTHFELD, professeur à l’université des sciences appliquées de Brême, membre de la Fondation Hans Böckler

Françoise BOUYGARD, directrice de l’animation, de la recherche, des études et des statistiques, ministère du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social

Julien DAMON, professeur associé à Sciences Po, conseiller scientifique de l’École nationale supérieure de sécurité sociale (EN3S)

Mireille ELBAUM, présidente du Haut conseil du financement de la protection sociale, conseillère scientifique de l’Institut des hautes études de protection sociale

Michael FORSTER, administrateur principal à la division des politiques sociales de l’OCDE

Christophe FOUREL, chef de la Mission analyse stratégique, synthèses et prospective à la Direction générale de la cohésion sociale

David HALPERN, conseiller national au What Works, Cabinet Office, directeur général de la Behavioural Insights Team, précédemment analyste en chef de la Strategy Unit

Anton HEMERIJCK, professeur à la VU University d’Amsterdam et à la London School of Economics and Political Science, précédemment directeur du Netherlands Scientific Council for Government Policy (WRR)

Michel HOUDEBINE, chef économiste, Direction générale du trésor

Jon KVIST, professeur à l’Institute of Society and Globalisation (ISG), Roskilde University, Danemark, expert auprès des gouvernements danois et écossais

Daniel LENOIR, directeur général, Caisse nationale des allocations familiales

Nathalie MONS, présidente du conseil national d’évaluation du système scolaire

Bruno PALIER, directeur de recherche au Centre d’études européennes et codirecteur du LIEPP Sciences Po

Jean PISANI-FERRY, commissaire général, France Stratégie

Denis SAINT-MARTIN, professeur au Département de Science politique, université de Montréal, précédemment conseiller en politique publique au Cabinet du Premier ministre du Canada

Michel SERVOZ, directeur général, Direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion, Commission européenne

Bernard TAPIE, directeur des statistiques, des études et de la recherche, Caisse nationale des allocations familiales

Nicolas TRUELLE, directeur général, Apprentis d’Auteuil

Frank VANDENBOUCKE, professeur à l’université d’Amsterdam, ancien ministre des affaires sociales (Belgique), de l’éducation et de l’emploi (Flandres)

Jean-Philippe VINQUANT, directeur général de la cohésion sociale, ministère des Affaires sociales, de la Santé et des Droits des femmes

Franck VON LENNEP, directeur de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, ministère des Affaires sociales, de la Santé et des Droits des femmes

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