Avant que le sujet n’occupe l’agenda politique, France Stratégie avait pris l’initiative de réunir un groupe de travail chargé d’explorer les voies possibles d’une couverture universelle du risque de revenu. La feuille de route était ambitieuse : il s’agissait de penser conjointement assurance chômage et minima sociaux. Une démarche rarement entreprise pour des raisons à la fois institutionnelles et historiques, les deux volets ne relevant pas des mêmes acteurs. Bilan : le groupe de travail verse aujourd'hui au débat une série d’outils mobilisables pour étendre l’assurance chômage aux indépendants ainsi qu’un chiffrage exploratoire de deux types de garantie minimale de revenu : allocation unique et revenu universel. Le séminaire du 23 mai avait pour objet de discuter ces premiers résultats.
« Des trous dans la raquette »
Le diagnostic fait consensus. Globalement efficace, le système français de couverture contre le risque de chômage ne protège pas tous les actifs. Comme le résume un intervenant, « il y a des trous dans la raquette ». Pourquoi ? Parce que, précisément, cette couverture n’est pas universelle. Elle dépend du statut de l’actif. Typiquement, le droit à l’assurance chômage repose sur l’activité professionnelle ; il passe notamment par la contribution des salariés. Exit donc les indépendants qui sont pourtant les actifs occupés dont le taux de pauvreté est le plus élevé (19 % en 2014) ainsi que les salariés « intermittents » ou à temps (très) partiel qui ne peuvent justifier d’une durée minimale de travail suffisante pour être indemnisés. Au premier rang desquels les jeunes, les femmes – qui constituent 65 % des travailleurs précaires.
Même défaut de couverture sur le volet solidarité qui complète ou prend le relais de l’assurance chômage. Le RSA, devenu le troisième pilier de fait de l’indemnisation chômage, dans un contexte de sous-emploi structurel, n’est ouvert qu’aux plus de 25 ans. Les prestations sociales sous conditions de ressources (prime d’activité, aide au logement…), parce qu’elles sont « familialisées », excluent, quant à elles, les travailleurs précaires dont les conjoints ont des ressources.
Assurer les indépendants
Comment colmater les brèches pour mieux couvrir ces actifs « intermittents » et/ou hors salariat ? Deux options de base : élargir l’accès à l’assurance chômage ou universaliser les prestations sociales.
Le cas des indépendants est emblématique quand il s’agit de penser la première option. Catégorie hétérogène, non couverte par l’assurance, les indépendants ont des revenus très volatils et souvent faibles – inférieurs au SMIC pour 60 % d’entre eux dont 90 % sont micro-entrepreneurs. Une tendance que l’ubérisation de l’économie pourrait amplifier. Or, la moitié d’entre eux est favorable à une forme d’assurance chômage collective – la perte de revenu étant même le premier risque pour lequel elle serait prête à accepter une cotisation supplémentaire – selon un sondage commandé par le Régime social des indépendants. Quel en serait le coût ? 3 milliards d’euros financés par une cotisation à 6,4 % suivant un scénario où les indépendants sont indemnisés selon le droit commun des salariés. Avec des variantes possibles : indemnisation de la variabilité des revenus au-delà de la seule faillite, « système à deux étages » combinant compte individuel et allocation ou encore « couverture a minima ». D’autres options sont également évoquées pour réduire le niveau des cotisations, notamment l’extension de l’assurance chômage aux emplois publics et la fiscalisation partielle de son financement.
Au-delà du paramétrage financier, c’est également, voire surtout, la question juridique de l’aléa moral qui a été débattue. Quel critère justifie « la perte involontaire d’un emploi » lorsqu’on est son propre employeur ? Autrement dit, comment caractériser « le fait générateur » de l’indemnisation, sans induire d’effets adverses – abus et prise de risque excessive ? Il n’y a évidemment pas de réponse unique, mais en l’espèce des exemples de dispositifs mis en place au Danemark, au Portugal, en Espagne ou encore au Chili, qui sont, de l’avis des intervenants, autant d’outils mobilisables à étudier dans le cas français.
Enfin, si les difficultés « techniques » d’une extension de l’assurance chômage aux indépendants sont trop lourdes, reste la possibilité de mieux couvrir leur risque de revenu via une réforme des minima sociaux.
Universaliser les prestations sociales
Deux pistes sont concrètement dans le débat pour universaliser les prestations : le revenu universel – une allocation individuelle versée à tous sans condition – et l’allocation unique – différentielle et conditionnée, résultat d’une refonte des prestations existantes. Les deux dispositifs peuvent répondre à des objectifs communs : individualiser les prestations – notamment pour lutter contre la précarisation des femmes et des indépendants –, étendre la couverture aux 18-25 ans particulièrement touchés par la pauvreté, simplifier l’accès aux droits, voire automatiser le versement des prestations pour diminuer le non-recours. Objectifs auxquels s’ajoute, pour le revenu universel, l’idée de supprimer la condition de ressources pour faire, des droits sociaux, des droits humains fondamentaux.
Le chiffrage exploratoire des deux options a été largement discuté et comparé. Pour ne citer que quelques exemples : un revenu universel de 400 euros par mois et par adulte à prélèvements constants nécessiterait de dégager 291 milliards d’euros, selon la CNAF. Une allocation unique de 731 euros par mois fusionnant notamment le RSA, l’allocation logement et la prime d’activité permettrait, quant à elle, de réduire le taux de pauvreté de deux points (à 11,6 %) à dépenses constantes. Avec un surcoût de 30 milliards d’euros pour l’individualiser (partiellement) et l’étendre aux 18-25 ans, le taux de pauvreté tomberait à 8,9 %... mais le dispositif « présente l’inconvénient de faire d’assez nombreux perdants ».
La question, on le voit, est donc éminemment complexe. À défaut de lui apporter une réponse « clés en main », ces premiers résultats exploratoires ouvrent la voie à une meilleure compréhension de ses enjeux.
