En septembre 2016, le Comité de suivi du CICE a publié un rapport rendant compte pour la première fois des résultats d’évaluation à partir de données individuelles d’entreprise sur les années 2013 et 2014. Il y insistait sur le fait que ses conclusions étaient préliminaires et appelait à poursuivre les travaux, dans plusieurs directions, afin de consolider et compléter les résultats obtenus sur ces années. Six mois plus tard, la plupart de ces travaux ont été menés et ont été discutés à plusieurs reprises au sein d’un groupe technique composé d’experts. Ils ont été présentés au Comité de suivi du CICE qui a décidé de publier, à l’issue de sa séance plénière du 21 mars 2017, une note d’étape complémentaire au rapport de 2016. Pour garantir la transparence de la démarche d’évaluation, sont également publiées les synthèses produites par les différents chercheurs et administrations impliqués dans la réalisation ou l’expertise de ces travaux.
Ces travaux ne remettent pas en cause les conclusions préliminaires adoptées par le comité de suivi en septembre dernier. Ils apportent en revanche des éclairages sur diverses interrogations suscitées par les travaux d’évaluation :
- effet de diffusion du CICE entre entreprises et secteurs, par le canal des prix de production ;
- interactions possibles mais limitées entre le CICE et des politiques qui, entre 2010 et 2012, ont accru le coût du travail ;
- effet possible du préfinancement sur la survie d’entreprises fragilisées en 2013 et 2014, avec pour corollaire la sauvegarde d’emploi .
Le rapport adopté par le comité de suivi insistait sur le fait que ces conclusions étaient préliminaires et appelait à poursuivre les travaux, sur cette même période, dans plusieurs directions, afin de consolider et compléter les résultats obtenus. La plupart de ces travaux ont été menés. Ils ne conduisent pas remettre en cause les conclusions préliminaires adoptées par le comité de suivi en septembre dernier. Plus précisément :
– Les études micro-économétriques sur données de panel d’entreprises ont du mal à faire émerger des conclusions claires et sans ambiguïté sur les années 2013 et 2014 pour ce qui concerne l’impact du CICE en particulier sur l’emploi et les salaires. Deux raisons expliquent ce constat.
– Les travaux économétriques révèlent la très grande hétérogénéité de comportement des entreprises face au CICE. Les nouvelles estimations menées par les équipes de recherche et la lecture qu’en font les rapporteurs le confirment. Cette hétérogénéité de comportement avait d’ailleurs été documentée auparavant par d’autres éléments d’information recueillis par le comité d’évaluation (études qualitatives auprès d’un échantillon d’entreprises, exploitation de questions spécifiques posées dans une enquête de conjoncture de Insee). Elle peut avoir été renforcée en début de période par le fait que les versements effectifs de CICE, au-delà de la simple création d'une créance fiscale nouvelle, n'ont commencé qu’en différé, tandis que le régime permanent n'a été atteint qu'à partir de 2015.
– Les effets du CICE se sont probablement diffusés, y compris à court terme, au long des chaînes de valeur (via les prix des consommations intermédiaires des entreprises clientes ou donneuses d’ordre), ce qui a pu impacter la répartition entre les entreprises des bénéfices tirés du CICE, y compris au profit d’entreprises qui n’étaient pas directement concernées dans de larges proportions par le CICE – voire pas du tout pour celles qui n’en touchaient pas - et jouer également jusqu’en bout de chaîne au bénéfice des ménages via les prix à la consommation. Les premiers résultats des travaux complémentaires engagés sur ce sujet tendent à conforter cette hypothèse, sans toutefois parvenir à la démontrer. Ces effets de transmission par les prix ne sont pas chiffrés avec précision à ce stade.
Par ailleurs, le rapport de septembre dernier émettait l’hypothèse que l’interaction éventuelle entre les effets du CICE et les effets d’autres mesures ayant impacté le coût du travail entre 2010 et 2012 (annualisation du calcul des exonérations générales de cotisations sociales sur les bas salaires, suppression des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et réintégration de celles-ci dans le calcul des exonérations, hausse du forfait social) ait pu conduire à brouiller le message délivré par les travaux économétriques entrepris. Les travaux complémentaires menés depuis tendent à montrer que cet éventuel effet d’interférence reste de second ordre.
- Au total, un effet direct positif du CICE sur l’emploi est probable, d’ampleur relativement modeste sur les deux premières années de sa mise en place. La fourchette avancée dans le rapport de septembre dernier, de l’ordre de 50 000 à 100 000 emplois créés ou sauvegardés sur la période 2013-2014, demeure valide, voire pourrait être un peu élargie, de même que les raisons pour lesquelles le comité de suivi était parvenu à cette conclusion. En particulier, des travaux complémentaires, non encore achevés, suggèrent que le mécanisme de préfinancement du CICE a soutenu des entreprises en difficulté et permis d’éviter certaines faillites, donc a sauvegardé des emplois. Pour estimer l’effet direct du CICE sur l’emploi, cet effet favorable s’ajoute à l’effet de création ou de sauvegarde d’emplois capté par les études économétriques sur données de panel. Il renforce ainsi la probabilité que cet effet direct soit significativement positif.
- L’effet du CICE sur les salaires en 2013 et 2014 est difficile à dégager. S’il existe il est de faible ampleur, et a plutôt favorisé les cadres et professions intellectuelles supérieures.
- Le CICE s’est traduit globalement par une amélioration sensible des marges des entreprises. Les nouvelles estimations menées par les équipes en charge des travaux économétriques sur données d’entreprises le font apparaître un peu plus nettement qu’auparavant. De plus, les travaux complémentaires autour de la transmission du CICE via les prix de production d’un secteur d’activité à l’autre conduisent à penser – sans toutefois que leurs premiers résultats ne le démontrent totalement - que cette amélioration a également pu jouer de façon diffuse, au-delà même du périmètre des entreprises qui ont le plus bénéficié du CICE directement.
- On n’observe pas d’effet à court terme sur l’investissement, la recherche développement et les exportations. Les nouvelles estimations des équipes le confirment, y compris sur 2015 pour ce qui concerne les exportations au vu des nouvelles données douanières mises à disposition.
Pour finir, le comité de suivi appelait de ses voeux un travail d’évaluation d’ensemble du CICE sur 2013 et 2014, à partir des résultats observés sur données individuelles d’entreprises et tenant compte à la fois des interactions macroéconomiques et du financement de la mesure. Ce travail n’a pas encore débuté, car il nécessite de stabiliser préalablement les résultats de l’ensemble des autres travaux complémentaires engagés (chiffrage de l’effet emploi transitant par de moindres défaillances d’entreprise, de l’effet global sur les marges, ainsi que de l’effet sur les prix à la consommation). Il reste à mener.
Le comité du CICE salue l’importance et la qualité des travaux menés depuis septembre dernier par les différentes équipes de chercheurs (LIEPP, OFCE, TEPP) et les administrations (Dares, Insee, France Stratégie avec l’appui de la Banque de France). Il remercie également l’ensemble des rapporteurs scientifiques pour leur travail critique sur ces travaux. L’ensemble des documents, études et rapports d’expertise[1], sont publiés en même temps que la présente note d’étape sur le site de France Stratégie.
Ce rapport complémentaire fournit des éclairages significatifs et confirme l’utilité d’associer administrations, universitaires, organisations syndicales et représentants des employeurs dans un travail d’évaluation complexe qui requiert une pluralité de points de vue. Cette démarche incite aussi à l’humilité et à la rigueur dans ce type d’exercice, même si l’évaluation des politiques publiques est plus que jamais nécessaire.
[1] Il s’agit des rapports d’expertise de Philippe Askénazy, Gérard Forgeot, Florian Lezec, Fanny Mikol et Michaël Orand, Sébastien Roux, Alain Trannoy pour les évaluations complémentaires réalisées par les équipes du LIEPP et de TEPP, ainsi que de Emmanuel Dhyne et Patrick Sevestre pour l’étude de l’Insee.
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