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Rapport
Publié le
Mercredi 23 Octobre 2019
Une perspective se dessine pour engager une véritable politique de transition agroécologique : faire évoluer la politique agricole commune en renforçant son ambition environnementale, à budget inchangé, et la compléter par un système additionnel de bonus autofinancés au niveau national.
Faire de la politique agricole commune un levier de la transition agroécologique

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Faire de la PAC un levier de la transition agroécologique

Sujet éminemment complexe, la politique agricole commune (PAC) ne saurait pour autant se résumer à une question technique ou budgétaire. Au regard des enjeux d’alimentation, de santé et de bien-être animal, c’est également une question de société. Avec une ambition environnementale renforcée à l'échelle européenne et nationale, la politique agricole porte en elle la possibilité d’une transition vers des systèmes agricoles moins préjudiciables à l’environnement et plus résilients. Une agroécologie capable de répondre aux attentes sociétales et de garantir un revenu décent aux agriculteurs. À l’heure où la Commission européenne rouvre les débats sur la future PAC, le rapport de France Stratégie examine comment en faire un véritable levier de la transition agroécologique.

La PAC : un bilan en demi-teinte

Mise en œuvre à partir de 1962, la PAC avait pour première ambition d’augmenter la productivité et les revenus du secteur agricole européen, en s’appuyant sur trois grands principes : un marché unique, une protection aux frontières, et une solidarité financière entre États membres par la constitution d’un budget commun. Et de fait, la PAC a permis à l’Europe d’accroître sa production agricole, d’assurer son autosuffisance alimentaire relative et de faire évoluer positivement sa balance commerciale agroalimentaire.

Avec 55 milliards d’euros annuels, la PAC représente aujourd’hui 43 % du budget total de l’Union européenne. La France en bénéficie à hauteur de 16 %, ce qui équivaut à sa contribution au budget total de l’Union européenne. Les aides agricoles soutiennent la rentabilité des exploitations et jouent un rôle important d’amortisseur économique. Elles représentent en moyenne 100 % du revenu courant avant impôt des agriculteurs français.

Pourtant, telle que mise en œuvre aujourd’hui, elle fait l’objet de critiques. Les agriculteurs peinent à vivre décemment de leur travail malgré les aides – un quart d’entre eux vivait sous le seuil de pauvreté en 2017, selon l’Insee. Quant aux citoyens, ils reprochent à la PAC de ne pas soutenir en premier lieu  les modes de production les plus bénéfiques à l’environnement et à la santé. Or l’agriculture représente 20 % des émissions de gaz à effet de serre en France dont 71 % des émissions de méthane.

Quels outils pour « une PAC agroécologique » ?

À l’heure actuelle, les aides directes de la PAC sont liées à la taille des exploitations et à des références historiques de production. Ces aides tiennent compte de l’enjeu environnemental via « le paiement vert » (30 % des aides directes) et « la conditionnalité ». Mais l’utilisation d’outils de type quotas, seuils, prescriptions et dérogations limite l’efficacité du système sur le plan environnemental. D’autres outils existent qui permettraient pourtant de simplifier la PAC et de renforcer son ambition environnementale, à budget inchangé.

Les rotations de cultures préservent la fertilité des sols, réduisent les risques phytosanitaires et limitent l’usage d’intrants chimiques. La diversification des cultures pourrait, dans cette perspective, être encouragée via un bonus financé par une taxe sur les engrais, sur les pesticides et les antibiotiques rémanents dans l’environnement. De même, les prairies (permanentes ou naturelles) contribuent à l’alimentation des animaux, à la préservation des sols et à la séquestration du carbone. Pour ces raisons, leur maintien pourrait être assorti d’un bonus (et à l’inverse d’un malus en cas de labourage) financé par une taxe sur les gaz à effet de serre proportionnelle aux nombre d’animaux élevés.

Pour encourager la préservation des écosystèmes, un bonus pourrait également être versé aux agriculteurs qui entretiennent les surfaces d’intérêt écologique (haies, alignement d’arbres, mares...), les zones Natura 2000 ou les espaces agricoles à haute valeur naturelle de la Trame verte et bleue . Et comme s’engager dans ce type de pratiques agroécologiques a un coût, des contrats longs pour l’innovation agroécologique (CIAE) pourraient prévoir une prise en charge. Ces trois bonus et le CIAE seraient financés par une réorientation des « autres » aides actuelles de la PAC (celles qui ne relèvent ni des droits à paiement de base ni du paiement vert).

Enfin, repenser les aides directes pour qu’elles soient proportionnelles au travail agricole plutôt qu’à la taille des exploitations permettrait, d’une part, d’assurer à tous les agriculteurs un paiement minimal déconnecté du niveau de la production agricole, et d’autre part, de tenir compte de l’augmentation de la charge de travail lors du passage à des pratiques agroécologiques. Ce « paiement de base par unité de travail » serait versé sous condition du respect des pratiques environnementales exigées aujourd’hui dans le cadre  du paiement vert, et financé par le budget consacré actuellement aux « droits à paiement de base » et au paiement vert.

Cadrage budgétaire : un scénario-cible de long terme

La mise en œuvre de ces instruments implique donc une réorganisation du budget de la PAC. À partir des données observées en 2018, et à budget de la PAC inchangé, il est possible de réaliser une estimation de la structure de cette nouvelle PAC suivant un « scénario-cible » de long terme. Ce scénario n’a pas vocation à fournir « une solution clé en main » mais à offrir un cadre cohérent pour une aide à la décision opérationnelle, au niveau européen et/ou national.

L’hypothèse centrale du scénario-cible est que le montant des taxes perçu couvre celui des bonus distribués, sans nécessiter de hausse de budget. À titre d’exemple, le bonus pour la diversification des cultures dont le coût est estimé à 2,4 milliards d’euros pourrait être financé par une montée en charge progressive de la taxe sur les engrais et les pesticides en partant d’un taux de 20 % du prix, et de la taxe sur les antibiotiques en partant d’un taux de 15 %, ces taux correspondant aux seuils minimum pour engendrer un changement de pratiques. L’intérêt d’une progressivité des taxes est de se donner le temps de suivre les indicateurs environnementaux sur lesquels elles doivent influer, et de permettre aux agriculteurs d’adapter leurs pratiques.

Quels en seraient les effets sur la répartition des aides ? Cette simulation montre sans surprise que le bonus pour la diversification des cultures bénéficierait aux exploitations bio et en polycultures-élevages déjà diversifiées. Les bonus-malus pour les prairies permanentes, pour les zones Natura 2000 et à haute valeur naturelle bénéficieraient aux élevages extensifs. Quant aux taxes sur les pesticides et les engrais, elles profiteraient d’abord aux exploitations agroécologiques et bio, tandis que les taxes sur les émissions de gaz à effet de serre impacteraient les cultures conventionnelles et les élevages intensifs.  La simulation montre par exemple que, pour ne pas perdre de subventions par rapport à la situation actuelle, les grandes cultures « à faible ou moyen potentiel agronomique » auraient à réduire leur utilisation d’engrais et de produits phytosanitaires de 20 %.

Enfin, le versement d’un paiement de base par unité de travail permettrait de consolider les productions intensives en main-d’œuvre, notamment les exploitations arboricoles, maraîchères et agroécologiques. L’enveloppe actuellement allouée aux droits à paiement de base permettrait de verser aux agriculteurs environ 8 000 euros par emploi équivalent temps plein et par an.

Au final, cet exercice prospectif montre qu’il est possible de renforcer l’ambition environnementale de la PAC, quitte à la compléter par un système additionnel de bonus autofinancés au niveau national, s’il n’était pas possible de dégager un consensus européen.

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Julien
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